财政部


关于完善国营商业企业承包经营责任制有关财务问题的补充规定


（1990年9月14日财政部以（90）财商字第316号文印发）

为了进一步贯彻党的十三届五中全会关于坚持承包，兴利除弊，不断加以完善的精神，1990年国营商业承包期满的企业，可按照财政部、国家体改委关于国营企业实行税利分流的试点方案和有关规定精神，积极试行“税利分流，税后承包，税后还贷”（以下简称“税后承包”）。
根据国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和财政部（90）财工字第15号《关于完善全民所有制企业承包经营责任制有关财务问题的意见》的有关规定精神，现对暂时不实行“税后承包”的国营商业企业完善承包经营责任制有关财务问题作如下补充规定：
一、合理确定承包期限和承包基数
凡是继续实行承包经营责任制的企业，新一轮承包原则上一律从1991年开始，承包期一般不得少于三年。企业的上交利润基数，应按前三年平均实现利润乘以第二步利改税核定的所得税、调节税税率，参考同行业平均资金利税率和人均利税额等经济效益指标，经适当调整后确定。
对第一轮承包基数和递增比例过低的企业，应适当提高其基数和比例。在承包期间，企业有新项目投产扩大营业面积和发展能力的，或者承包、兼并其他盈利企业的，都要调整承包上交利润基数；企业的商品（或产品）涨价收入，在抵掉商品进价成本增支（或产品原材料涨价）因素后剩余部分，要通过调增企业承包基数或通过专项上交方式上交财政一半以上。除国家出台新的税种和调整税率，可相应调整企业上交承包利润基数外，其它费用增减一律不调整基数。
承包前，企业未完成承包上交利润任务时，其欠交部分应依次用下列资金抵补：从企业留利中提取的承包风险基金；经营者或经营者集团成员交纳的承包风险抵押金；职工个人交纳的承包风险抵押金；企业留利及其他自有资金结余，等等。如上述资金仍不足以弥补欠交利润的，应用下年度留利补足。因商业企业受市场波动影响较大，上交利润应实行递增包干加超收分成（或分挡分成）办法。对政策性亏损企业继续实行定额补贴（或递减补贴）加减亏分成办法；对微利企业可酌情给予照顾。
二、改进税前还贷办法，取消税前还贷提“两金”
为了控制投资过热，解决商业企业税前还贷增长过快影响上交财政收入问题，企业承包后发生的基建和专项借款，一律实行税后还贷办法，个别企业还贷任务重、税后还贷确实有困难的，经财政部门批准可继续在税前归还一部分，但还款额不得超过1987、1988、1989三年实际年平均利润还款额的50％。企业在承包以前借入的基建和专项借款（简称老借款），尚未还清部分，可继续实行税前归还，并在承包合同中明确规定还清期限和每年还款数额，但只能用新增利润归还，不得挖用原有利润。老借款还清后，按承包期内企业实际还款的年平均数额，相应调增企业承包上交利润基数。对于利润全额用于还款的新建企业，取消提取“两金”后，可酌情核定企业一定的留利，用于职工福利和奖励支出。待还款结束后再实行承包。企业留利中用于归还借款的部分，免征能源交通重点建设基金和预算调节基金。从1990年起，对所有商业企业（包括承包和非承包的）取消利润还贷提取“两金”（职工福利基金、职工奖励基金）办法。
三、防止短期行为和以包代管
承包合同必须贯彻财政部（88）财商字第293号文印发的《全民所有制商业企业推行承包经营责任制有关财务问题的补充规定》的有关精神，切实防止企业短期行为。承包合同中必须明确规定企业承包期满后应达到的库存商品适销率、固定资产完好率、国有资产增值率等指标。企业必须继续按规定预提固定资产修理费，建立税后风险基金。企业必须按规定提取和使用商品削价损失准备金，在承包期内商品削价损失准备金可跨年度结转使用，但不得故意多提少用，承包期满后，经审查达不到合同规定的库存商品适销率的，其商品削价损失准备金结余部分，不得转作当年利润。企业要继续推行全员风险抵押承包办法，职工交纳的风险抵押金不得实行保息分红，可作为专项存款，用于承包风险的抵偿，承包期满后，全面完成承包任务的企业可将抵押金和利息（风险抵押金的利率不得高于银行同期存款利率）返还给本人。在新一轮承包期内，财政部门要切实帮助企业建立健全财务制度，完善企业内部各种经营机制。对企业上交的利润，要坚持先征后退，承包合同的兑现要坚持先审核后兑现。承包期满或承包期间承包人调离时，要进行严格的财务审计。承包人聘任的财会负责人，应报经同级财政部门认可。
对因双方意见不能协商一致或由于其他原因无法签定新的承包合同，不能继续实行承包经营责任制又不愿实行“税后承包”办法的企业，应一律执行第一轮承包前的利润分配办法。


依法行政与以德行政

行政机关实现法德兼治的双轨

江泽民总书记在全国宣传部长会议上讲话中强调指出，我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。这就意味着法德并用，双轨治国将成为我们党新时期的治国之道。对于各级行政机关而言，要实现法德兼治，必须做到依法行政和以德行政，这样才能够保证党的路线、方针、政策有效落实。
一、依法行政要解决行政机关行使职权法制化问题
一个国家是否已经建成为法制国家，在很大程度上是看行政机关，看其是否依法行政，从严治政。近年来，我国依法行政的成就是有目共睹的，相继出台了一些行政法律法规，如《立法法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》，使行政机关行政逐步走上了法制化轨道，给依法行政提供了强有力的法规支撑。但是，就目前行政机关工作法制化而言，除了亟待解决行政机构组织本身的法制化和对行政监督的法制化外，还需重点解决行政机关行使职权法制化的问题。
行政机关行使职权主要表现在两个方面。首先是立法。在以往的立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些项目，难免不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能适应社会主义市场经济，特别是不适应WTO规则所要求的这样那样的问题。主要是：行政法规和法律之间、地方性法规和法律、行政法规之间以及部门规章和地方性法规之间的权限划分不明确，“立法无序”；体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，行政机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；对有关行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓（公民、法人和其他组织）规定的义务比较具体，权力比较原则，权力与义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用重视不够，等。解决这些问题，一是要坚持“三个代表”的重要思想，在确立立法计划、审核立法项目时，严防部门利益“法制化”，克服行政机关权责失衡和人民群众权利义务不均的现象。二是按照《立法法》的有关要求，对以前已经公布的法规进行认真的清理、修定，促使和确保法律法规的统一；对正在制定或准备制定的法律规章，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力。三是在立法工作中坚持马克思主义的唯物辩证法，正确处理好母法与子法、主动式立法与被动式立法、党的政策与立法工作、市场经济与立法工作、工作经验与立法工作、立法工作与民主和集中的辩证关系，使立法工作更加科学，以此来不断提高立法质量，保证具有中国特色社会主义法律体系日臻完善。其次是执法。改革开放以来，各级行政机关的法律意识有了普遍提高，法制建设取得了很大成绩，有力的促进了经济和社会发展。但仍有有法不依，违法施政的问题：有些行政机关法制观念、法制意识淡薄，惯于长期以来形成的用行政手段办事，缺乏依法决策、依法管理、依法处理问题的自觉性，存在着“以言代法”、“以罚代法”、“以权压法”、“以情代法”、“执法犯法”的现象，有的甚至置法律于不顾，搞权情交易，以权谋私，贪脏枉法，既妨碍了工作，又败坏了政府形象。现在各级政府部门都在针对行政审批权过度集中和缺乏监督、行政审批事项十分庞杂和行政效率低下以及审批事项程序不合理的弊端进行改革，如果只是减少审批项目，是不可能从根本上解决问题的。审批现在全世界都有，哪些需要审批，哪些不需要审批，不仅仅是数量上的增减。行政机关必须从行政审批弊端的根源着手，通过改革提高行政机关工作效率，使政府行使审批权的过程公开、公正；通过改革对审批权的设定进行科学的论证，使审批行为规范、透明；通过改革明确审批的具体程序，对逾期审批和重大事项审批要赋予行政相对人一定的权利救济手段和建立听证会制度。依法行政除了执行一些具体规定外，多数都是程序上的问题，程序公正是办好一切事情的前提和基础。因此，目前只有《行政处罚法》还不足以解决行政中存在的所有问题，还需要制定颂布实施《强制法》、《许可法》和《行政程序法》。这样，法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序都作出了明确的规定，为行政机关履行职责提供了准确的依据，就可以使行政机关做到办事权限合法，办事程序合法，既行使权力，又承担责任，既不能不作为，以不能乱作为。同时，行政机关依法行政，率先实现从“人治”到“法治”的转变，对实现依法治国的战略也将起到积极的推动作用。
二、以德行政要着力加强行政机关的行政伦理建设
以德行政，就是各级行政机关和公务人员在行使行政权力、管理国家事务中，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以政治道德建设为落脚点，“永做人民公仆”。以德行政中的“德”，首先是指国家各级行政机关的广大公务人员自身的道德建设，即行政伦理建设。
行政伦理，即“治国”的伦理，它是行政机关和全体公务人员在治理国家的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总和。行政伦理融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中，其本质是一种政治伦理。行政伦理包括三个方面的内容：其一是行政伦理观，它是行政伦理体系的核心；其二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理范畴、行政伦理规范；其三是行政伦理机制体系，包括行政伦理监督机制与行政伦理养成机制。
加强行政伦理建设，应在三个方面下功夫。一是树立正确的行政伦理观。行政伦理观就是国家公务人员在公共行政中关于行政伦理价值追求的总体观念，并具体表现为行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象，它在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务人员的行政行为。近年来，党中央反复强调树立正确的世界观、人生观、价值观，就是要求广大的公务人员确立正确的行政伦理观。江泽民总书记为国家行政学院的题词“永做人民公仆”，就是对我们党行政伦理观的高度概括。因此，我们各级行政机关和广大公务职人员都应该按照“三个代表”的要求，牢固树立竭诚为祖国为人民服务的行政伦理观。二是建立健全行政伦理规范体系。建立健全适应社会主义市场经济体制的行政伦理规范体系是当务之急的思想政治建设重大工程，是解决行政道德失衡、失范的需要。用“三个代表”思想确立行政伦理的原则，用“五种革命精神”确立行政伦理的范畴，用“三讲”对行政伦理进行规范，这是强化领导干部和公务人员政治道德建设、促使其在行政中恪守“官德”的重要措施，也是党的事业发展和时代发展的需要。三是加强行政伦理机制体系建设。行政伦理所具有的显著特点是他律性和自律性的相统一，加强行政伦理机制建设就应从这两个方面入手。首先，针对他律性特点加强行政伦理监督机制建设。江泽民总书记曾强调指出：“对领导班干部一定要严格监督。”这几年查处的有领导职务的公务人员违法乱纪案件，大多数是群众举报或者由其他案件牵带出来的，这在很大程度上反映了行政伦理监督软弱乏力。这说明了我们还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级公务人员越缺乏有效的监督和管理。因此，目前已有的制度要坚决执行并继续完善，没有建立的要尽快建立。加大监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到公务人员的权力行使到哪里，相应的监督就实行到哪里。其次，针对自律性特点加强行政伦理的养成教育机制建设。养成就是广大公务人员，尤其是有领导职务的公务人员要自觉地加强自身政治道德修养，使自己成为社会整体道德水平较高群体的一员，真正起到道德表率作用，自觉做到亲民、爱民、倾听人民呼声，代表最广大人民群众利益；教育就是在加强民主法制教育的同时，以理想信念为核心，开展党的基本理论、基本路线、基本纲领、爱国主义、集体主义、社会主义、诚实守信、马克思主义唯物论和无神论以及“五种革命精神”的教育，增强公民信用意识。通过有效地教育养成机制运行，使广大公务人员行政伦理修养，由以履行行政责任心为核心的道德自律，逐步渐近到行政理想、行政态度、行政义务、行政责任、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风融为一体，将行政他律与行政自律统一起来的行政人格形成与完善的最佳境界。江泽民总书记多次指出：“人格的力量很重要”，各级领导班干部和每一位国家公务人员要“努力把真理的力量和人格的力量统一起来。”这就是行政伦理教育与养成机制建设的最终目标。
三、依法行政与以德行政还需要建立健全有关制度
众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。道德在人类社会可以说是无处不在，无时不在，而且制约着社会的一切规范。因此，在依法治国、以德治国的大前提下，依法行政与以德行政是相辅相成、相互促进，是一个紧密结合的整体。当我们做到以德行政，依法行政才有有力的政治思想支撑，行政立法、行政执法、行政守法才有坚实的基础，两者如同机车之双轨，忽视其中任何一个方面，都不可能实现从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的原则和目标。
怎样才能全面推行“双轨”行政呢？回答是肯定的，就是要加强有关保障制度建设。一是通过制度建设有效维护公平、正义和秩序。因为社会不公正恰恰是引发违法行政、弃德行政的主要原因。二是通过制度建设保证使其具体的违法行政、弃德行政付出代价，不能使其行为成为一种有利可图的行为，更不能使依法行政的人总成为事实上的吃亏者。三是“双轨”行政示范作用很大程度上是一种自上而下的过程，因此应重视行政活动中有领导职务的公务人员行政人格形象的锻造与考察。四是应加强以德行政制度建设。行政道德制度是指将人类社会道德生活中的部份人伦关系和行政活动方式明文化、正规化。
依法行政是依法治国的核心，而以德行政是以德治国的大要。泱泱大国，行政机关行政当然要有法可依、有法必依、执法必严，但社会主义行政伦理也必须建立和规范，法德兼治，相辅相成，相得益彰，方能“治大国若烹小鲜”。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)