呼和浩特市人民代表大会常务委员会审议意见办理方法（２００６年修订）
内蒙古自治区呼和浩特市人大常委会
呼和浩特市人民代表大会常务委员会审议意见办理方法（２００６年修订）
颁布单位：呼和浩特市人大常委会
颁布日期：2006.04.28
新颁布日期：2006.04.28
实施日期：2006.04.28
内容分类：代表工作
（２０００年４月１２日呼和浩特市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 ２００６年４月２８日呼和浩特市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订）
第一条 为了加强呼和浩特市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）审议意见的办理工作，规范办理程序，增强办理实效，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《呼和浩特市人民代表大会常务委员会工作条例》及有关法律、法规的规定，结合实际，制定本办法。
第二条 审议意见是指市人大常委会会议在听取和审议市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院工作报告，听取和审议市人大常委会执法检查报告后，对市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院工作提出的重要改进意见和要求。
第三条 审议意见由与议题相关的专门委员会根据常委会组成人员的审议发言，结合视察报告或者审查报告进行整理，提出审议意见稿，经办公厅汇总，由市人大常委会主任或者委托副主任审阅同意后，以《呼和浩特市人大常委会审议意见》的形式，通知市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院办理。审议意见书应当在市人大常委会会议结束后十日内发出。
市人大常委会组成人员的发言，由工作人员记录、整理后，交由本人审核签字，以市人大常委会会议简报的形式体现。
第四条 审议意见应当事实准确、依据充分，具有可操作性。审议意见应当包括：对某方面工作的总体评价；工作中存在的突出问题；改进意见和建议；要求达到的目标和完成时限及其他必要的内容。
第五条 市人大常委会采取下列方式责成市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院报告审议意见的办理情况：
（一）向市人大常委会书面报告；
（二）向主任会议报告；
（三）向市人大常委会会议报告。
报告方式一般采取向市人大常委会书面报告的形式。采取其他两种报告方式，需由主任会议决定。
向市人大常委会书面报告办理情况时，应当由办理机关的主要负责人签署。向主任会议或者市人大常委会会议报告办理情况时，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院负责人应当到会，听取意见，回答询问。
第六条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院应当认真研究办理审议意见，并在两个月内报告办理情况。办理时间从收到审议意见书之日起计算。
第七条 审议意见办理情况的报告，应当实事求是，全面客观。办理情况的报告包括完成情况及办理结果，今后的工作思路、措施等。若未按期完成审议意见提出的要求，应当说明原因。
第八条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院在办理过程中确因情况变化或特殊原因使审议意见难以落实，应当及时向常务委员会书面说明情况，由主任会议决定是否变更办理时限或中止办理。
第九条 市人大专门委员会负责审议意见的督办工作。包括：
（一）进行催办，要求办理机关和有关部门按期整改并反馈办理结果；
（二）听取办理机关和有关部门关于办理情况的汇报；
（三）必要时组织人大代表开展视察、调查，了解办理情况。
第十条 市人大常委会办公厅负责对审议意见办理工作的督查。包括：
（一）发出审议意见书，督查审议意见办理和答复情况；
（二）汇总市人大专门委员会对办理工作的初审意见并向主任会议报告；
（三）汇总审议意见办理情况和审查意见，书面印发市人大常委会会议；
（四）编发《督查通报》。
第十一条 办理情况的报告来文后15日内，市人大有关专门委员会应当对办理工作提出满意、基本满意或者不满意的初审意见，办公厅进行汇总。
经主任会议审定，审查意见为满意或者基本满意的，办理工作即告结束。审查意见为不满意的，办公厅以《督查通报》的形式，转发办理部门重新办理，办理期限为两个月。再次报告仍为不满意的，市人大常委会可以依法采取询问、质询、特定问题调查等监督方式实施监督。
第十二条 市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院在办理审议意见工作中，如存在下列情况，市人大常委会应当分别提出处理意见：
（一）推诿敷衍，不积极整改，不在规定期限内报告办理情况，市人大常委会对审议意见办理情况的报告表示不满意的，市人大常委会可以对有关机关和直接责任人提出批评，并责令限期改正，重新报告办理情况；
（二）不如实报告办理情况，推卸责任，报告人无正当理由不到会报告情况，市人大常委会对审议意见办理情况的报告两次表示不满意的，市人大常委会可以对有关机关或者直接责任人给予通报批评，并责成有关机关对直接责任人追究责任。其处理情况，应当在交办之日起三十日内向市人大常委会报告。
第十三条 本办法由呼和浩特市人民代表大会常务委员会负责解释。
第十四条 本办法自公布之日起施行。(R05)
【摘要】 善意取得制度是非依法律行为引起物权变动的重要类型。自《物权法》明确规定善意取得制度（第106条、第107条）以来，实践中相关案例频频出现，不乏一些复杂疑难案例。针对实践中一起冒名出售房屋案，《判解研究》（2009年第2辑）特邀多位著名法学家和青年学者，就《物权法》视野下不动产的善意取得若干问题进行深入讨论，涉及到善意取得的诸多具体理论和实践问题。现将这些讨论陆续登出，以供参考和交流。本篇为杨立新教授的《论不动产善意取得及适用条件》。
【正文】
[案情回顾] 一起冒名出售房屋案
2006年5月，某市居民张焕购买了该市东方家园小区的一套住宅，面积200平方米。2007年5月，张焕在某报纸上刊登了出售其东方家园房屋的信息，一位自称刘金龙的男士根据该信息提供的方式联系张焕，商谈购房事宜。在第三次见面和洽谈期间，刘金龙将事先准备好的假房产证与张焕出示的真房产证做了“调包”。随后，刘金龙提出要先期租用一个月，张焕未与刘金龙签订租赁合同便把钥匙交给刘金龙。2007年7月15日，拟买受人李大庆根据张焕发布的信息中的地址和看房时间，直接到东方家园了解房屋状况。刘金龙自称张焕，与李大庆就购房事宜进行了磋商。双方初步约定，以11000元/每平米的价格交易该房屋，并约定于同年7月23日一起到房屋登记管理部门办理过户手续。一旦房管部门审查无误，李大庆便立即付款。
7月23日，刘金龙携其妻子前往房屋登记管理部门，冒充张焕夫妇与李大庆共同现场办理房屋移转登记手续。刘金龙出示了其与李焕调包的真实的房产证。登记机关经审核认为，确实为真实的房产证，但在刘金龙出示伪造的张焕的身份证（名字为张焕、照片为刘金龙，高仿真）以后，尽管该身份证与登记部门存档的张焕的身份证复印件明显不符，且刘金龙冒充张焕的签字也与存档资料中张焕的签字不符，但登记部门对此均未审核。登记机关认为过户手续齐全，随即办理了过户登记。李大庆于次日按照刘金龙提供的银行账号汇付了220万元房款。
3天以后，李大庆欲了解张焕是否已经收到房款，便按照刘金龙提供的电话联系，但手机已经关机，无法联系。其再次来到东方花园，只遇到张焕之子张平。张平告知李大庆，其父张焕已经出差，并且告知了张焕联系电话。房间内挂了一张张焕夫妇的结婚照片，李大庆并未因此产生怀疑，事后也未与张焕电话联系。10天后，李大庆前往东方家园，与张焕商量房屋交接事宜，但发现此前与其交易的“张焕”是骗子。张焕认为，李大庆上当受骗应当自担后果，而拒绝交付房屋。第二天，房屋管理部门通知李大庆领取房屋登记证书（证书上记载的变更登记日期为7月31日），李大庆领取登记证的当天下午，再次持证要求张焕交付房屋。双方为此发生争议，张焕首先到公安机关报案，但案件始终未能告破，刘金龙下落不明。三个月后，张焕便诉至人民法院，要求撤销房屋管理部门所作出的房屋移转登记，或者登记部门按照市价赔偿全部房款。
[焦点笔谈]
《物权法》第106条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”这里规定的我国善意取得制度，不仅包括动产，也包括不动产。本文结合上述案例，探讨我国不动产善意取得制度建立的过程，以及适用不动产善意取得的基本规则。
一、国外传统民法规定善意取得制度通常不适用于不动产
善意取得是民法物权法规定的一项所有权取得的重要制度，对于保护善意取得财产的第三人的合法权益，维护交易活动的动态安全，具有重要的意义。国外传统民法规定善意取得，通常不包括不动产，只适用于动产范围。[1]
通常认为，善意取得制度源于日尔曼法的“以手护手”原则，其真实含义是，任何与他人以占有者，除得向相对人请求外，对于第三人不得追回，惟得对相对人请求损害赔偿。[2]这种让与占有，其对象，必然是动产，其取得方法，只能是在动产的商品交易中。只有这样，才能做到“以手护手”，保护动产交易中的动态安全。
后世的民事立法遵循这样的原则，把善意取得制度局限在动产的范围内，只承认动产交易适用善意取得制度，不承认不动产的善意取得。在德国，立法完全继承了日尔曼法的传统，确认了最具典型意义的善意取得制度。《德国民法典》第932条规定：“物虽不属于让与人，受让人也得因第929条规定的让与成为所有人，但在其依此规定取得所有权的当时为非善意者，不在此限。”这一条文规定在第三章“所有权”第三节“动产所有权的取得和丧失”中，因而，德国法上的善意取得严格地限于动产范围，不动产不适用善意取得制度。《日本民法》采取同样的立场，第186条规定：“对占有人，推定其以所有的意思，善良、平稳而公然地开始占有动产者，如系善意无过失，则即时取得行使于该动产上的权利。”不动产不得适用善意取得制度。
在英美法，原本坚持“没有人可以转让不属于他所有的商品”这一古老法则，任何人都只能出卖自己拥有所有权的商品而不能出卖他人的商品。1952年《美国统一商法典》改变了上述立场，把法律保护的重点转移到了善意买受人的身上，第2403条规定：“购货人取得让货人所具有的或有权转让的一切所有权，但购买部分财产权的购买人只取得他所购买的那部分所有权。具有可撤销的所有权的人有权向按价购货的善意第三人转让所有权。当货物是以买卖交易的形式交付时，购货人有权取得其所有权。”因而，只要购买人是善意无过失，认为出卖人对货物具有完全所有权的人，则不论其货物是从何而来，善意买受人都可以即时取得所有权。在美国法的善意取得中，适用范围明确规定为“货物”，当然是动产，不包括不动产。现行英国法所采取的立场与美国法的立场一致。
各国立法对善意取得只适用于动产之所以采取比较一致的立场，是因为土地、房屋等不动产适用登记制度。通过既定的登记公示方法，可以使第三人能够从外观上比较方便地了解不动产物权变动的事实，确定自己的意思表示。由于不动产的物权变动的公示方式是登记，因而在不动产交易中，双方当事人必须依照规定变更所有权登记，因而不存在无所有权人或者无处分权人处分不动产所有权的可能性，也就不存在适用善意取得的必要前提，故各国立法通常规定只有动产交易适用善意取得制度。
当然也有少数特例规定不动产善意取得，例如《瑞士民法典》第973条规定：出于善意而信赖不动产登记簿的登记，因而取得所有权或其他权利的人，均受保护。
二、我国不动产善意取得制度的演变和定型
我国《物权法》打破善意取得限于动产的传统，将善意取得扩展到不动产交易领域，并非自《物权法》开始，而是有一个演变发展的过程，直至《物权法》通过将其正式定型。
（一）早前最高人民法院的三个司法解释
最早涉及不动产善意取得的司法解释，是最高人民法院 1963年8月28日《关于贯彻执行民事政策法律几个问题的意见 (修正稿)》第二部分“房屋纠纷问题”第3条。该条规定：“凡是依法准许买卖的房屋，经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的，应保护双方的权利，一方不能反悔废除契约。出卖人应按期交出房屋，不得追价或倒回房屋；买主应按期交付价款。”之后，又规定了未全部执行买卖契约而引起的纠纷的处理方法。在此，最高人民法院虽然没有明确说出善意买受人受让未经全体共有人同意而出让的共有房屋应予认定取得房屋所有权的内容，但条文中“经过正当合法手续确定了房屋买卖关系，应保护双方权利”的表述中，就隐含了不动产善意取得的意思。
1979年2月2日，最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》“关于财产权益纠纷”的第二节“房屋问题”规定第2条，第一次明确规定：“依法准许买卖的房屋，经过合法手续，确定了买卖关系的，应保护双方的权利。非所有权人非法出卖他人房屋的，应宣布买卖关系无效。房屋为共有，未取得其他共有人同意，擅自出卖房屋，买方又明知故犯的，亦应宣布买卖关系无效；买方不知情的，买卖关系是否有效，应根据实际情况处理；买卖关系已成立，共有人当时明知而不反对，现在又提出异议的，应视为买卖关系有效。”这一规定与1963年上述司法解释是相承相依的关系。其中明确的是，在共有人擅自出卖共有房屋的买卖关系中，有三条处理规则：（1）买方明知故犯，即受让人为恶意者，买卖无效；（2）其他共有人明知而不反对的，买卖有效；（3）买方不知情的，即受让人善意无过失者，买卖关系的效力，根据实际情况处理。买受人善意无过失，因而认定为有效者，即为不动产交易的善意取得。该条司法解释故意回避善意取得的字眼，采取较为模糊的表述方法，表达了不动产善意取得的内容，是当时的形势所致。
1984年8月30日，最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》专门规定第六部分“房屋问题”，其中第55条规定：“非所有权人出卖他人房屋的，应废除其买卖关系。部分共有人未取得其他共有人同意，擅自出卖共有房屋的，应宣布买卖关系无效。买方不知情的，买卖关系是否有效，应根据实际情况处理。其他共有人当时明知而不反对，事后又提出异议的，应承认买卖关系有效。”该条文的基本精神，承继了1979年上述司法解释后一部分内容，除文字表述更为准确以外，其三条处理规则没有原则变化。
（二）贯彻执行《民法通则》司法解释的规定
《民法通则》实施后，1988年最高人民法院制定了《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》，规定了第89条：“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益，对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿。”这是我国司法解释第一次正式、明确地确认不动产善意取得制度。
研究本条司法解释与前述三条司法解释之间的关系，可以看出我国最高司法机关在不动产善意取得法律适用上的思想演变过程，它从合法房屋买卖应保护双方权利开始，发展到非所有权人出卖他人住房为无效，部分共有人擅自出卖共有房屋买方不知情应依实际情况处理；继而提出了造成房屋买卖关系无效应由过错方负责赔偿的意见；最后，在上述基础上，完整地提出了“部分共有人擅自处分共有财产的一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益，对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿”的意见。从中可以看出，最高人民法院的前三个司法解释为贯彻执行《民法通则》司法解释第89条作了量的积累，为不动产善意取得制度奠定了基础，而贯彻执行《民法通则》司法解释第89条则产生了质的飞跃，明确确立了这一制度。