中国 吉尔吉斯共和国


中华人民共和国和吉尔吉斯共和国关于进一步深化睦邻友好合作关系的联合声明


　　应吉尔吉斯共和国总统巴基耶夫的邀请，中华人民共和国主席胡锦涛二00七年八月十四日至十五日对吉尔吉斯共和国进行了国事访问。两国元首在坦诚、友好的气氛中，就中吉关系及其他共同关心的国际和地区问题深入交换意见，达成以下共识：

　　一、中华人民共和国和吉尔吉斯共和国（以下简称“双方”）一致认为，不断加强和深化中吉关系是两国外交优先方向，符合两国人民的根本利益，有利于巩固地区和平与稳定。双方认为，二00二年六月二十四日签署的《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国睦邻友好合作条约》具有重要历史和现实意义，为确保中吉关系长期稳定健康发展指明了方向。二00四年九月二十一日签署的《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国二00四年至二0一四年合作纲要》对两国具体领域合作作出了规划，是指导双边务实合作的纲领性文件。二00六年六月九日签署的《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国联合声明》具有重要的历史意义，标志着中吉关系发展进入新阶段。双方决心恪守上述文件确立的方针和原则，认真落实两国建交以来签署的各项协议，推动中吉睦邻友好合作关系不断向前发展。

　　二、双方表示，愿进一步加强包括两国高层互访在内的各层次交往，扩大两国政府各部门之间的联系，深化两国在政治、经贸、安全、科技、人文等各领域的务实合作，提升中吉睦邻友好合作关系的水平。

　　三、双方将进一步支持和发展中国全国人民代表大会和吉尔吉斯斯坦议会以及各专门委员会和友好小组间的交流与合作，拓展和完善双边关系法律基础，巩固传统友谊，促进两国人民相互理解。

　　四、双方重申，中吉国界划定和勘定具有重要历史意义。双方将严格遵守两国签订的所有关于边界问题的协定和文件，并决心在两国边境地区保持永久和平和世代友好。

　　五、双方决心在维护国家主权、统一和领土完整方面相互支持对方的政策和行动。吉方重申坚定奉行一个中国政策，承认中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。吉方反对任何制造“两个中国”或“一中一台”的图谋，反对包括“法理台独”在内的任何形式的“台湾独立”，反对台湾加入任何必须由主权国家参加的国际和地区组织；不与台湾建立和开展任何形式的官方往来。吉方支持中国政府为实现国家统一所作的一切努力，认为台湾问题是中国的内政，外部势力无权干涉。中方对吉方这一原则立场表示高度赞赏，重申支持吉方为维护国家独立、主权和领土完整以及为维护国内稳定、发展民族经济所作的努力。

　　六、双方认为，打击“东突”恐怖势力是国际反恐斗争的重要组成部分。双方表示将继续在安全领域开展密切合作，采取有效措施，共同打击包括“东突”恐怖势力在内的一切形式的恐怖主义，以维护两国和本地区的和平与稳定。中方赞赏并坚定支持吉方为打击中亚地区“三股势力”所作的努力。

　　七、双方表示，为有效应对非传统安全的威胁和挑战，双方将认真执行一九九八年四月二十七日签署的《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国引渡条约》，并在此基础上开展更密切的合作，打击各种跨国犯罪。

　　八、双方将在此前签署的协议和协定的基础上，继续巩固和深化两国军队间的友好关系，进一步拓展双方在军事领域的交流与合作。

　　九、双方认为，加强双边经贸合作对全面推进两国关系发展具有十分重要的意义。双方同意进一步加强中吉政府经贸合作混委会的工作，优化贸易结构，促进经济技术合作，改善投资环境，在平等互利的基础上进一步扩大在交通、电信、农业、采矿和加工、能源、基础设施建设等领域的合作。鉴于双方人员和货物往来数量增加，双方将采取措施扩大吐尔尕特口岸功能，以解决第三国旅客和运输工具通过该口岸问题，并提高客、货运输的通过能力。双方将不断加强在世界贸易组织等国际和地区经济、金融组织内的协作。

　　十、双方将根据本国法律，为两国自然人、法人在本国境内从事贸易、投资活动等提供便利条件，采取有效措施切实保护对方公民安全和合法权益。双方将采取必要措施打击非法移民活动和便利双方人员正常往来。

　　十一、吉方对中方多年来向吉提供各种形式的援助表示感谢，认为中方的援助对促进吉经济和社会发展具有重要意义。中方表示今后将继续向吉提供力所能及的帮助。

　　十二、双方认为，交通运输领域的合作能够促进两国经贸关系更快发展，是双边关系的重要组成部分，为此双方将优先开展合作修建并开通“喀什━伊尔克什坦━萨雷塔什━奥什━安集延━塔什干”公路，对建设中━吉━乌铁路项目予以特别重视。双方将在务实领域落实二OO四年九月二十一日签署的《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国二0O四年至二0一四年合作纲要》。双方将扩大交通运输和过境运输的能力，在铁路、航空及公路运输方面相互提供便利。

　　十三、双方将开展环保领域的合作，以采取必要措施防止污染，确保包括跨界水等自然资源的保护和合理利用。双方同意加快中吉关于利用和保护跨界河流政府间合作协定的磋商，并尽早签署该协定。

　　十四、双方将进一步扩大在文化、社会保障、教育、卫生、旅游、体育、信息等领域的联系，支持两国青年组织之间的交流与合作。双方将为两国二00七年和二00八年互办文化日活动提供一切便利和支持。

　　十五、双方认为，发展边境省州、地区和城市间的交流有利于边境地区居民相互了解、深化友谊与合作。双方将在平等互利的基础上实行鼓励边境贸易的政策，加强边境地区的磋商与交流，促进边境地区的合作。

　　十六、双方认为，在国际和地区局势发生变化的背景下，上海合作组织不断发展，已成为在互信、互利基础上深化成员国睦邻关系的重要平台，维护地区和平、安全与稳定的有效机制和深刻影响地缘政治进程发展的强大因素。双方将为不断深化和发展上海合作组织框架内安全、经济和人文等领域的务实合作作出不懈努力。

　　今年八月十六日在比什凯克举行的成员国元首会议将成为上海合作组织发展进程中具有重要意义的会议，为本组织的发展注入新的活力。峰会上即将签署的《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》必将对成员国间关系和地区局势产生积极影响。

　　十七、双方强调，中亚国家有独特的历史文化传统，国际社会应尊重中亚各国人民根据本国国情自主选择的发展道路。中亚各国的稳定与安全、经济的持续发展和社会的不断进步，符合本地区各国人民的共同意愿和根本利益。中方高度评价吉方为促进中亚地区安全、稳定与发展所作的努力。

　　十八、双方指出，中吉在一系列重大国际和地区问题上立场相同或相近。强调将进一步加强两国在联合国及其他国际组织框架内的合作。双方将恪守《联合国宪章》的宗旨和原则以及其他公认的国际法准则，并在此基础上推动建立互信、互利、平等、协作的新安全架构。双方主张通过和平方式解决国际争端，充分发挥联合国在维护世界和平与安全方面的主导作用，尊重世界文明多样性和发展模式多样化。

　　十九、双方同意保持经常性高层交往。中华人民共和国主席胡锦涛对吉方给予的热情友好接待表示感谢，并邀请吉尔吉斯共和国总统巴基耶夫在双方方便的时候访华。巴基耶夫总统愉快地接受了邀请。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国主席 　吉尔吉斯共和国总统

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　胡锦涛 　　　巴基耶夫　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00七年八月十四日于比什凯克


余凌云 中国人民公安大学 教授


一、 引言
从历史上看，在裁量控制的路径上，英国人走的是司法的路子。这与他们的法律传统、宪政结构、社会诉求有关。几乎所有文献都采取司法本位，这一特色鲜明而夺目。他们一开始借助私法路径，尤其是侵权法上的疏忽大意，后来过渡到传统公法的越权无效和自然正义，并以此入手，发展出公法上的合理性审查，逐渐接近到裁量的自治内核，便嘎然而止。
这是一种比较安全的策略，先易后难。因为，无论是传统的越权无效还是正当程序，都是较为客观的审查，说服力强，不易产生争议。而合理性审查就游离在客观与主观之间，变得吊诡、复杂、难于把握。无怪乎，英文文献绝大部分聚讼于此。我们甚至可以武断地说，英国行政裁量的学说史，就是合理性原则的发展史。
让我们惊诧的是，英国人一旦觉得自由裁量必须受到控制，就走得相当坚决，相当彻底，也相当的远。法院拒绝不受拘束的或者绝对的裁量，所有形式的裁量都必须接受法院的审查，无论多么宽泛，也不论是以主观语言来表述。在英国当下，“没有不受司法审查的行政行为”，已然流行于坊间。更让人拍案的是，英国人采取了灵活多样、伸缩自如的审查，让司法干预随着审查对象和内容的不同，依据政治敏感性、行政自治程度等而变换着。这两点认识，无论哪一点摆到中国当下的情境中，拿我们的行政法理论与实践相对照，都是我们尚未企及的。
德国法中偶尔也提合理，但就结构清晰、层次分明以及重要性而言，远不及英国法。英国法的合理性原则也被澳大利亚、新西兰等国学者诵读、研磨与发扬。新西兰似乎更愿意采取狭义的“不合理”，更广义的概念是公正（fairness），而澳大利亚对“不合理”的理解与英国却几乎没有什么差别。
我有个直觉，上世纪80年代中后期出现在中国行政法教科书上的合理性原则，仿自英国，是龚祥瑞先生的作品带进来的影响。但一直以来，我们却缺乏对英国合理性原则的深入了解。运用一手文献进行研究的作品，更是少见。对于近年来席卷英国的欧陆裁量审查技术，及其在英国的实验成效，我们也知之甚少。从文献上看，我们对合理性原则的了解似乎还不如比例原则那样透彻。这显然对不起它在我国行政法教科书和官方文件上的重要地位。
或许也是因为缺少一个参照系，学术上出现了一些值得商榷的观点，比如，“合法审查为原则、合理审查为例外”、要进一步扩大“合理审查”，以及“流行欧洲的比例原则与英联邦的合理原则彼此不兼容，无法调和”等。于是，正本清源，为我国合理性原则的阐释和发展建立一个参考坐标，便成了本文的重要使命。
二、 历史的流变
合理性原则（the principle of reasonableness）既古老，又年轻，是流淌在英伦大地上的一条充满活力的溪流。“不合理”有着很悠远的私法根源，在合同、侵权、破产、贸易上都少不了它。只是之后的发展中，它找到了公法的坐标，才宣告了与私法“疏忽大意”（negligence）的分手。但历史的暧昧却缠绵至今，仍是学者争论不休的话题。
出现在司法格言上的行政机关合理行事义务（the duty of the executive to act reasonably），甚至可以追溯至十七世纪。韦德（Bill Wade）耙剔了Wednesbury案之前长达几个世纪的一长溜判例，都涉及合理性原则，不少法官在判决中也试图阐释“合理”（reasonable）。萨姆纳（Lord Sumner）说，（授权法中）“所表述的‘他们认为合适的’（as they think fit），必然暗含着诚实和合理之意味”。伦伯里（Lord Wrenbury）也说：“他（决定者——作者按）必须运用他的理智，确认并遵从理性所指引的方向。他必须合理行事”。[1] 但是，这些判例提到的“合理规则”（rule of reason），还不是独立的审查标准。[2]

在上个世纪40年代之前，合理性原则一度低迷，法官对它慎之又慎。这是因为它触碰到了行政裁量控制的最核心、最困难的实质问题。史密斯（de Smith）就说，在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性要素。[3] 要想在最接近行政自治的边缘，划出允许法院出入的区域，又不破坏分权，这无疑是很困难的。畏难情绪一度让“司法沉寂主义”（judicial quietism）盛行。

然而，40年代之后，经历了Wednesbury案、Padfield案，峰回路转。随着现代社会中的裁量问题日益突出，裁量领域不断扩大，控制裁量的要求愈发迫切，合理性原则也越来越频繁地被应用。有两组统计数据足以说明： [4]

（1） 在英国，1948年之后,大约有2500多起判例提到了Wednesbury和“不合理”，其中，2160起是在1990年1月1日以后做出的，所占比例超过了85%，1545起是在2000年1月1日以后做出的，占61%。
（2） 在westlaw上，按照全文有“unreasonable”、关键词和主题有“judicial review”的要求检索，截止2009年7月13日，共计610起判例，其中497起是1990年之后的，占81%。在全文中加上“Wednesbury”，共检索出282起判例，其中225起判例是1990年之后的，近乎80%。现在，几乎在每周案件报告（reported cases）之中都能看到。
近年来，对该标准的依赖之所以会激增，科恩（Margit Cohn）分析认为，一方面是迎合了1980年代中期英国公法改革之浪潮，另一方面是欧洲法、尤其是比例原则的实质性影响与驱动。 [5]根本原因，在我看来，恐怕还应该是出于对日益扩张的行政裁量的警惕与控制。

三、 三个经典判例
在英国的公法上缕析合理性原则，不能不提的具有标志性意义的判例，一个是Wednesbury案，它激活了合理性原则，列出了“不合理”基本内涵的表述公式，使之从抽象到具体。另一个是Padfield案，它翻开了一个新纪元（opened a new era），让合理性原则真正复兴。再有一个就是CCSU案，它让这类审查标准自成一体，另立门户，成就了一番气派。
1、 Wednesbury案
在英国，谈不合理审查，就不能不提Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1948)。现在人们朗朗上口的“the Wednesbury principle”、“Wednesbury unreasonableness”、“on Wednesbury grounds”、“unreasonableness in the Wednesbury sense”，都与该案有关。
Wednesbury案，被誉为“法律上的贝多芬第五交响曲”，案情并不复杂。在一个叫Wednesbury的小镇上，一个电影院欲申请许可。星期天娱乐法（the Sunday Entertainment Act 1932）授权行政机关在发放许可时可以“加入其认为适当的条件”。行政机关搭附了一个条件，要电影院承诺周末不让15岁以下的未成年人独自上哪儿。电影院不乐意，告上法庭。案情平淡无奇，原告也不曾如愿。但主审法官格林（Lord Greene）在判决中对“不合理”一席阐述，让它变为永恒。
格林的整个判决只有两个核心观点： [6]

第一， 他提出并描述了基于“不合理”而出现的违法形态。与传统的合理行使权力（powers must be exercise reasonably）要求相比，格林给出的是更加精确、严格的标准。具体而言，包括两种违法形态：
一个是弱的、宽泛和一般意义上的不合理（weak, broad, or general unreasonableness），包括不适当目的（improper purpose）、相关和不相关考虑（relevant and irrelevant considerations），以及恶意（bad faith）。它们彼此相近，又相对独立，且能够相对客观地判断。
另一个是强意义上的不合理（strong unreasonableness），也就是（行政决定）“如此荒谬，任何明智之士都不会想到它属于行政机关的权限范围”，或者“如此错误，任何理性的人都不会持有这种看法”。这是Wednesbury的核心与难点，也称为狭义的Wednesbury不合理或者狭义上的“不合理”。格林把它设计为“最后的手段”（a last resort）。只有当行政决定跳过了其他所有审查标准，而行政决定依然不能为法院接受，不符合公平观念时，才能诉诸这个标准。这一格调也限定了Wednesbury不合理在当时的意义。
第二， 他敏锐地洞察到上述不合理的所有标准或理由彼此之间都可能会重合，因此，无论在理论上还是在实践中，都没有必要做到彼此区分干净。
格林的整个努力就是归拢“不合理”标准的内涵与关系，他的杰出贡献在于，他提出了“不合理”只是越权无效（ultra vires）的潜在的实际延伸。只有行政机关的裁量违反了法律，法院才能干预。这样的勾连，让法官更加放胆踏入这块敏感的领域，夯实了法院干预的正当性基础。
2、 Padfield案
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food （1968）案是另一个经典，被丹宁（Lord Denning）誉为“现代行政法的一个里程碑”，“不合理”只有到了该案，才真正复活（genuinely revived）。
这是一起有关牛奶经销计划（the milk marketing scheme）的纠纷。临近伦敦的一个地区的牛奶生产商抱怨，牛奶经销委员会（the Milk Marketing Board）确定的价格没有反映运输成本的增加，自二战以来一直没有改变过。但该地区在委员会中属于少数派，价格调高又会损害其他地区的利益，所以，没有说动委员会。
根据1958年的农业经销法（the Agricultural Marketing Act），在这种情况下，部长有权指令一个调查委员会（a committee of investigation）去听取此类抱怨并呈递报告，部长可以根据调查委员会的建议，推翻牛奶经销委员会的决定。在该案中，部长认为，既然该地区牛奶生产商已在牛奶经销委员会上陈述意见了，就表明其同意关于经销计划的通常民主机制。他的属下又鲁莽地补充道，假如调查委员会作出有利于该地区的报告，那么，部长有可能采取行动。主审法官里德（Lord Reid）认为，这简直是糟糕透顶的理由（plainly a bad reason），因为法律授予部长的恰好是纠正“通常民主机制”的权力。
该案之所以在英国行政法上具有重大意义，是因为它提出了英国行政裁量理论上的一个重要命题，即“任何裁量都必须接受法院的审查”。即使是主观语言，也必须给出客观解释。诚如Lord Denning事后评价的，法定机构的裁量从来不是不受拘束的。
该案的另一个潜在意义是要求行政机关必须对其决定说明理由。在上议院看来，通过不给出决定的理由来逃避法院的控制，是不可接受的。 [7]这让合理性审查与程序性审查之间有了沟通，通过向后者的转换，避开步入优劣审查，使法官、公众更易于接受。

3、 CCSU案
在英国司法审查的发展史上，Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service （1985）案留下了很多经典，其中之一就是将历史上杂乱无章的司法审查标准条分缕析，重新整理一番，归为三类，条理多了，并让“非理性”（irrationality）成为了一个能够独自站立的标准。
政府通信总部（Government Communications Headquarters，简称GCHQ）负责政府通信与情报工作，对国家安全至关重要。其雇员上千人加入了各种全国性工会。当时，按照工会安排，GCHQ的雇员也在单位参加了几次旨在反对撒切尔政府的行动，包括罢工一天、怠工运动、反对加班等。考虑到该机构对国家安全的重要性，撒切尔未事先征求工会意见，就宣布该机构的雇员不得隶属工会，只能加入一个经批准的雇员协会。而按照以往惯例，对公务员雇佣条件的任何改变，都得事先征求工会意见。所以，工会认为，其有权要求听证。遂发生争执，诉诸法院。
在该案中，主审法官迪普洛克（Lord Diplock）没有继续援用格林（Lord Greene）的Wednesbury不合理，而是提出了另外一个概念——“非理性”。并认为，它可以用自己的双脚站立，成为司法审查的一个独立标准。法官运用其训练与经验，是可以摸到这个标准的边际的。
迪普洛克给出的“非理性”公式是，行政决定“太违拗逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”。这仍然是一个很高的门槛。从英国后来的判例看，即便法官在判决中引用了“非理性”，行政机关的所作所为也不见得真正达到了“太违拗逻辑和公共道德标准”的程度。
迪普洛克是在格林提出“不合理”之后，又另辟蹊径，引入了“非理性”概念。它们都是有关实质性审查的。那么，是否有差别呢？
有的学者认为有。比如莱斯特（Anthony Lester）就做了一番分析：迪普洛克的“非理性”（irrationality）是从“不合法”（illegality）中剥离而出，格林所指的“目的不适当”和“相关考虑”，在迪普洛克的概念体系中应当属于“不合法”（illegality）范畴，而不是“非理性”。所以，迪普洛克说的“非理性”只是狭义上的实质性审查标准。 [8]

但也有的学者认为，它们其实是一回事。凯恩（Peter Cane）认为，“非理性通常是指不合理”。 [9]迪普洛克自己也说：（非理性）“现在可以简要地称之为Wednesbury不合理”。 [10]我也觉得它们应该是一回事。