国务院


国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见

国发 〔2011〕 7 号


国务院各部委、各直属机构：
根据党中央关于2011年工作部署和十一届全国人大四次会议通过的《政府工作报告》，为做好今年的政府工作，实现国民经济和社会发展的预期目标，现就《政府工作报告》明确的重点工作提出部门分工意见如下：
一、保持宏观经济政策的连续性和稳定性，提高针对性、灵活性、有效性
（一）继续实施积极的财政政策。保持适当的财政赤字和国债规模。2011年安排财政赤字9000亿元，其中中央财政赤字7000亿元，继续代地方发债2000亿元并纳入地方预算。着力优化财政支出结构，增加“三农”、欠发达地区、民生、社会事业、结构调整、科技创新等重点支出；压缩一般性支出，严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长，切实降低行政成本。继续实行结构性减税。依法加强税收征管。对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。（财政部、发展改革委、审计署、税务总局等负责。列第一位者为牵头部门，其他有关部门或单位按职责分工负责，下同）
（二）实施稳健的货币政策。保持合理的社会融资规模，广义货币增长目标为16%。健全宏观审慎政策框架，综合运用价格和数量工具，提高货币政策有效性。提高直接融资比重，发挥好股票、债券、产业基金等融资工具的作用，更好地满足多样化投融资需求。着力优化信贷结构，引导商业银行加大对重点领域和薄弱环节的信贷支持，严格控制对“两高”行业和产能过剩行业贷款。进一步完善人民币汇率形成机制。密切监控跨境资本流动，防范“热钱”流入。加强储备资产的投资和风险管理，提高投资收益。（人民银行、金融监管机构、发展改革委等负责）
（三）保持物价总水平基本稳定。全面加强价格调控和监管。有效管理市场流动性，控制物价过快上涨的货币条件，把握好政府管理商品和服务价格的调整时机、节奏和力度。大力发展生产，保障主要农产品、基本生活必需品、重要生产资料的生产和供应，落实“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。加强农产品流通体系建设，积极开展“农超对接”，畅通鲜活农产品运输“绿色通道”。完善重要商品储备制度和主要农产品临时收储制度，把握好国家储备吞吐调控时机，搞好进出口调节。加强价格监管，维护市场秩序，特别要强化价格执法，严肃查处恶意炒作、串通涨价、哄抬价格等不法行为。完善补贴制度，建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，保障低收入群众基本生活。（发展改革委、财政部、交通运输部、铁道部、人民银行、农业部、商务部、民政部等负责）
二、进一步扩大内需特别是居民消费需求
（四）积极扩大消费需求。继续增加政府用于改善和扩大消费的支出，增加对城镇低收入居民和农民的补贴。继续实施家电下乡和以旧换新政策。加强农村和中小城市商贸流通、文化体育、旅游、宽带网络等基础设施建设。大力促进文化消费、旅游消费和养老消费。推动农村商业连锁经营和统一配送，优化城镇商业网点布局，积极发展电子商务、网络购物、地理信息等新型服务业态。大力整顿和规范市场秩序，切实维护消费者权益。深入开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的专项治理行动。（发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、农业部、人民银行、住房城乡建设部、工商总局、质检总局、新闻出版总署、知识产权局、旅游局、测绘局等负责）
（五）大力优化投资结构。认真落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），抓紧制定公开透明的市场准入标准和支持政策，切实放宽市场准入，真正破除各种有形和无形的壁垒，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域，推动民营企业加强自主创新和转型升级，鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革，加强对民间投资的服务、指导和规范管理，促进社会投资稳定增长和结构优化。充分发挥政府投资对结构调整的引导作用，优先保证重点在建、续建项目的资金需求，有序启动“十二五”规划重大项目建设。防止盲目投资和重复建设。严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入标准。（发展改革委、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、人民银行、国资委、安全监管总局等负责）
三、巩固和加强农业基础地位
（六）确保农产品供给，多渠道增加农民收入。毫不放松地抓好农业生产。稳定粮食种植面积，支持优势产区生产棉花、油料、糖料等大宗产品。大力发展畜牧业、渔业、林业。切实抓好新一轮“菜篮子”工程建设，大中城市郊区要有基本的菜地面积和生鲜食品供给能力。强化农业科技支撑，发展壮大农作物种业，大规模开展高产创建。继续实施粮食最低收购价政策，2011年小麦最低收购价每50公斤提高5—7元，水稻最低收购价每50公斤提高9—23元。大力发展农村非农产业，壮大县域经济，提高农民职业技能和创业、创收能力，促进农民就地就近转移就业。提高扶贫标准，加大扶贫开发力度。（农业部、发展改革委、财政部、林业局、科技部、人力资源社会保障部、扶贫办、粮食局等负责）
（七）大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设。重点加强农田水利建设、中小河流治理、小型水库和病险水闸除险加固以及山洪地质灾害防治。完善排灌设施，发展节水灌溉，加固河流堤岸，搞好清淤疏浚，消除水库隐患，扩大防洪库容。通过几年努力，全面提高防汛抗旱、防灾减灾能力。大力推进农村土地开发整理，大规模建设旱涝保收高标准农田，加快全国新增千亿斤粮食生产能力建设。加强农村水电路气房建设，大力改善农村生产生活条件。（水利部、发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、交通运输部、住房城乡建设部、能源局等负责）
（八）加大“三农”投入，完善强农惠农政策。财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高；土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。2011年中央财政用于“三农”的投入安排9884.5亿元。继续增加对农民的生产补贴，新增补贴重点向主产区、重点品种、专业大户、农民专业合作组织倾斜。增加中央财政对粮食、油料、生猪调出大县的一般性转移支付，扩大奖励补助规模和范围。引导金融机构增加涉农信贷投放，确保涉农贷款增量占比不低于上年。加大政策性金融对“三农”的支持力度。健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制。（财政部、发展改革委、农业部、国土资源部、人民银行、银监会、林业局、保监会等负责）
（九）深化农村改革，增强农村发展活力。坚持和完善农村基本经营制度，健全覆盖耕地、林地、草原等家庭承包经营制度。有序推进农村土地管理制度改革。探索建立耕地保护补偿机制。继续推进农村综合改革。全面实施村级公益事业建设一事一议财政奖补，大幅增加奖补资金规模。加快发展农民专业合作组织和农业社会化服务体系。2011年年底前，在全国普遍建立健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。（农业部、国土资源部、林业局、财政部、国务院农村综合改革工作小组、中央编办等负责）
四、加快推进经济结构战略性调整
（十）改造提升制造业。加大企业技术改造力度，重点增强新产品开发能力和品牌创建能力，提高能源资源综合利用水平、技术工艺系统集成水平，提高产品质量、技术含量和附加值。推动重点行业企业跨地区兼并重组。完善落后产能退出机制和配套政策。（工业和信息化部、发展改革委、科技部、财政部、国土资源部等负责）
（十一）加快培育发展战略性新兴产业。积极发展新一代信息技术产业，建设高性能宽带信息网，加快实现“三网融合”，促进物联网示范应用。大力推动节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业发展。抓紧制定标准，完善政策，加强创新能力建设，发挥科技型中小企业作用，促进战略性新兴产业健康发展，加快形成生产能力和核心竞争力。（发展改革委、工业和信息化部、科技部、财政部、商务部、质检总局、广电总局等负责）
（十二）大力发展服务业。加快发展生产性服务业，积极发展生活性服务业。大力发展和提升软件产业。着力营造有利于服务业发展的市场环境，加快完善促进服务业发展的政策体系。尽快实现鼓励类服务业用电、用水、用气、用热与工业基本同价。（发展改革委牵头。只明确一个部门的，其他有关部门配合，不一一列出，下同）
（十三）加强现代能源产业和综合运输体系建设。积极推动能源生产和利用方式变革，提高能源利用效率。推进传统能源清洁利用，加强智能电网建设，大力发展清洁能源。统筹发展、加快构建便捷、安全、经济、高效的综合运输体系。（发展改革委牵头）
（十四）促进区域协调发展。全面落实各项区域发展规划。认真落实西部大开发新十年的政策措施和促进西藏、新疆等地区跨越式发展的各项举措。全面振兴东北地区等老工业基地，继续推进资源型城市转型。大力促进中部地区崛起。积极支持东部地区率先发展。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区发展，颁布实施2011—2020年中国农村扶贫开发纲要，启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程，加快贫困地区脱贫致富步伐。坚持陆海统筹，推进海洋经济发展。（发展改革委、财政部、扶贫办、国家民委、海洋局等负责）
（十五）积极稳妥推进城镇化。加强城市基础设施和公共服务设施建设。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工，要解决好他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面的实际问题。充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。（发展改革委、住房城乡建设部、人力资源社会保障部、国土资源部、财政部、公安部、农业部、教育部、卫生部等负责）
（十六）加强节能环保和生态建设，积极应对气候变化。突出抓好工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能。继续实施重点节能工程。大力开展工业节能，推广节能技术，运用节能设备，提高能源利用效率。加大既有建筑节能改造投入，积极推进新建建筑节能。大力发展循环经济。推进低碳城市试点。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设。建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度。加快城镇污水管网、垃圾处理设施的规划和建设，推广污水处理回用。加强化学品环境管理。启动燃煤电厂脱硝工作，深化颗粒物污染防治。加强海洋污染治理。加快重点流域水污染治理、大气污染治理、重点地区重金属污染治理和农村环境综合整治，控制农村面源污染。继续实施重大生态修复工程，加强重点生态功能区保护和管理，实施天然林资源保护二期工程，落实草原生态保护补助奖励政策，巩固退耕还林还草、退牧还草等成果，大力开展植树造林，加强湿地保护与恢复，推进荒漠化、石漠化综合治理。完善防灾减灾应急预案，加快山洪地质灾害易发区调查评价、监测预警、防治应急等体制建设。（发展改革委、环境保护部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、民政部、林业局、统计局、气象局、海洋局等负责）
五、大力实施科教兴国战略和人才强国战略
（十七）坚持优先发展教育。推动教育事业科学发展，为人们提供更加多样、更加公平、更高质量的教育。2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。落实和完善国家助学制度，无论哪个教育阶段，都要确保每个孩子不因家庭经济困难而失学。（教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部负责）
（十八）加快发展学前教育。公办民办并举，增加学前教育资源，抓紧解决“入园难”问题。（教育部、发展改革委、财政部负责）
（十九）促进义务教育均衡发展。加强义务教育阶段学校标准化建设，公共资源配置重点向农村和城市薄弱学校倾斜。以流入地政府和公办学校为主，切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育。支持民族地区教育发展，做好“双语”教学工作。支持特殊教育发展。（教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、国家民委负责）
（二十）全面推进素质教育。加快教育改革，切实减轻中小学生过重课业负担，注重引导和培养孩子们独立思考、实践创新能力。保证中小学生每天一小时校园体育活动。（教育部牵头）
（二十一）引导高中阶段学校和高等学校办出特色。提高教育质量，增强学生就业创业能力。加强重点学科建设，加快建设一批世界一流大学。大力发展职业教育。（教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部负责）
（二十二）全面加强人才工作。以高层次和高技能人才为重点，加快培养造就一大批创新型科技人才和急需紧缺人才。加大人才开发投入，推进重大人才工程。深化选人用人制度改革，努力营造平等公开、竞争择优的制度和社会环境，激励优秀人才脱颖而出。（人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、科技部、财政部、国资委等负责）
（二十三）大力推进科技创新。加快实施国家科技重大专项，突破一批核心关键技术，提升重大集成创新能力。加强基础研究、前沿技术研究，增强原始创新能力。推动建立企业主导技术研发创新的体制机制。鼓励企业共同出资开展关键共性技术研发，共担风险、共享成果，对符合国家战略方向的项目，政府从政策和资金上给予支持。（科技部、发展改革委、财政部、国资委、工业和信息化部、教育部负责）
（二十四）深化科技管理体制改革。促进科技资源优化配置、高效利用和开放共享。激励科研院所、高等学校和广大科技人员以多种形式与企业合作。保持财政科技投入稳定增长，提高科研经费使用效率。坚定不移地实施国家知识产权战略，提升知识产权的创造、应用、保护、管理能力，激发全社会创新活力。（科技部、发展改革委、财政部、知识产权局负责）
六、加强社会建设和保障改善民生
（二十五）千方百计扩大就业。继续实施更加积极的就业政策。2011年中央财政投入423亿元，用于扶助和促进就业。大力发展劳动密集型产业、服务业、小型微型企业和创新型科技企业，努力满足不同层次的就业需求。继续把高校毕业生就业放在首位，做好重点人群就业工作。加强职业技能培训，鼓励自主创业。加强公共就业服务，健全统一规范灵活的人力资源市场。加快就业信息网络建设，实现全国互联互通。加强劳动保障监察执法，完善劳动争议处理机制，依法维护劳动者权益，构建和谐劳动关系。（人力资源社会保障部、发展改革委、财政部、教育部、农业部等负责）
（二十六）合理调整收入分配关系。着力提高城乡低收入群众的基本收入。稳步提高职工最低工资、企业退休人员基本养老金和城乡居民最低生活保障标准。建立健全职工工资正常增长机制，严格执行最低工资制度。加大收入分配调节力度。提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，切实减轻中低收入者税收负担。有效调节过高收入，加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理。大力整顿和规范收入分配秩序，坚决取缔非法收入，加快建立收入分配监测系统。（发展改革委、财政部、民政部、人力资源社会保障部、人民银行、金融监管机构、国资委、税务总局、统计局等负责）
（二十七）加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县。推进城镇居民养老保险试点，解决集体企业退休人员养老保障的历史遗留问题，建立企业退休人员基本养老金正常调整机制。积极推进机关和事业单位养老保险制度改革。将国有企业、集体企业“老工伤”人员纳入工伤保险制度。继续多渠道增加社会保障基金。加快推进社会保障管理信息化。发挥商业保险在完善社会保障体系中的作用。（人力资源社会保障部、财政部、民政部、中国残联、保监会等负责）
（二十八）进一步健全社会救助体系，发展社会福利和慈善事业。完善城乡低保制度。将孤儿养育、教育和残疾孤儿康复等纳入财政保障范围。继续推进残疾人社会保障体系和服务体系建设。大力发展慈善事业。（民政部、教育部、财政部、人力资源社会保障部、卫生部、中国残联负责）
（二十九）坚定不移地搞好房地产市场调控。加快健全房地产市场调控的长效机制，重点解决城镇中低收入家庭住房困难，切实稳定房地产市场价格，满足居民合理住房需求。2011年再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。重点发展公共租赁住房。中央财政安排补助资金1030亿元。各级政府要多渠道筹集资金，大幅度增加投入。抓紧建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益。进一步落实和完善房地产市场调控政策，制定并向社会公布年度住房建设计划，在新增建设用地计划中，单列保障性住房用地，做到应保尽保。重点增加中小套型普通商品住房建设。规范发展住房租赁市场。严格落实差别化住房信贷、税收政策，调整完善房地产相关税收政策，加强税收征管，有效遏制投机投资性购房。加强房地产市场监测和市场行为监管，严厉查处各类违法违规行为。建立健全考核问责机制。稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、市县人民政府负直接责任。加快完善巡查、考评、约谈和问责制度。（住房城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、监察部、人民银行、税务总局、银监会等负责）
（三十）在基层全面实施国家基本药物制度。建立完善基本药物保障供应体系，加强药品监管，确保用药安全，切实降低药价。（发展改革委、卫生部、人力资源社会保障部、财政部、工业和信息化部、商务部、食品药品监管局负责）
（三十一）抓好公立医院改革试点。鼓励各地在医院管理体制、医疗服务价格形成机制和监管机制等方面大胆探索。完善医疗纠纷调处机制，改善医患关系。大力发展中医药和民族医药事业，落实各项扶持政策。（卫生部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中央编办、中医药局负责）
（三十二）提高基本医疗保障水平。稳定提高城镇职工、居民医保参保率和新农合参合率。2011年把新农合和城镇居民医保财政补助标准提高到200元。（人力资源社会保障部、卫生部、财政部负责）
（三十三）完成农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设任务。2011年全国人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元。加强重大传染病、慢性病、职业病、地方病和精神疾病的预防控制和规范管理。加强妇幼保健工作，继续推进妇女宫颈癌、乳腺癌免费检查和救治保障试点。认真做好艾滋病防治工作。（卫生部、发展改革委、财政部、民政部、人力资源社会保障部、安全监管总局负责）
（三十四）鼓励社会资本举办医疗机构。放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围。完善和推进医生多点执业制度，鼓励医生在各类医疗机构之间合理流动和在基层开设诊所，为人民群众提供便捷的医疗卫生服务。（卫生部、发展改革委、人力资源社会保障部、商务部负责）
（三十五）全面做好人口和计划生育工作。继续稳定低生育水平。做好流动人口计划生育服务管理工作。加强出生缺陷干预，进一步扩大免费孕前优生健康检查试点，做好孕产妇和婴幼儿保健工作。农村妇女住院分娩率达到95%以上。实施新一轮妇女儿童发展纲要，切实保护妇女和未成年人权益。加快建立健全老年人社会服务体系，加强公益性养老服务设施建设。（人口计生委、卫生部、发展改革委、财政部、民政部、公安部、中国残联、全国老龄工作委员会负责）
（三十六）加强和创新社会管理。强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。加快建立健全维护群众权益机制、行政决策风险评估和纠错机制，切实解决乱占耕地、违法拆迁等群众反映强烈的问题。完善社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。严密防范、依法打击各类违法犯罪活动。加强和完善公共安全体系。加强信息安全和保密工作，完善信息网络管理。（民政部、公安部、发展改革委、工业和信息化部、国家民委、安全部、司法部、法制办、宗教局、新闻办、信访局、保密局负责）
（三十七）加强信访工作，拓宽社情民意表达渠道。深入排查化解矛盾纠纷，积极预防和妥善处理各类群体性事件，加强人民调解、行政调解、司法调解工作，建立健全重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少不稳定因素。（信访局、公安部、国土资源部、住房城乡建设部、司法部、发展改革委等负责）
（三十八）健全突发事件应急体系。编制“十二五”期间全国应急体系建设规划和航空应急救援体系建设规划，修订国家总体应急预案，完善国家应急平台体系。健全中央、地方、职能部门及专业应急指挥机构的分工协作机制。推进应急志愿者队伍建设和应急产业发展，完善应急物资储备体系，提高全社会危机管理和抗风险能力。（国务院办公厅牵头）
（三十九）加强安全生产。落实企业安全生产和产品质量主体责任，强化安全生产监管，深化安全专项整治，严厉打击非法违法生产经营建设行为，构建安全生产防范体系，坚决遏制重特大安全生产事故。（安全监管总局、质检总局等负责）
（四十）加强食品安全监管。完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。（食品安全办牵头）
七、大力加强文化建设
（四十一）大力发展文化、体育事业。加强公民道德建设，在全社会树立中国特色社会主义的共同理想和信念，加快构建传承中华传统美德、符合社会主义精神文明要求、适应社会主义市场经济的道德和行为规范。加强诚信体系建设，建立相关制度和法律法规。增强公共文化产品供给和服务能力，重点加强中西部地区和城乡基层的文化基础设施建设，继续实施文化惠民工程。扶持公益性文化事业，加强文化遗产保护、利用和传承。进一步繁荣哲学社会科学。发展新闻出版、广播影视、文学艺术、档案事业。加强对互联网的利用和管理。深化文化体制改革，积极推进经营性文化单位转企改制。大力发展文化产业，培育新型文化业态，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。大力开展全民健身活动，促进群众体育和竞技体育协调发展。加强对外文化体育交流与合作，不断扩大中华文化国际影响力。（文化部、发展改革委、财政部、广电总局、新闻出版总署、体育总局、法制办、新闻办、社科院、文物局、教育部、档案局、侨办负责）
八、深入推进重点领域改革
（四十二）继续推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制。完善国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产监管体制，加强境外国有资产监管。继续鼓励、支持和引导非公有制经济发展。完善成品油、天然气价格形成机制和各类电价定价机制。推进水价改革。研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见。价格改革要充分考虑人民群众特别是低收入群众的承受能力。（发展改革委、国资委、工业和信息化部、环境保护部、财政部、人力资源社会保障部、水利部、电监会、能源局等负责）
（四十三）继续推进财税体制改革。健全财力与事权相匹配的财税体制，清理和归并专项转移支付项目，增加一般性转移支付。健全县级基本财力保障机制。在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点，推进资源税改革。深化预算管理制度改革，全面编制政府性基金预算，扩大国有资本经营预算范围，试编社会保险基金预算。（财政部牵头）
（四十四）推进金融体制改革。继续深化金融企业改革，加快建立现代金融企业制度。加快培育农村新型金融机构。继续大力发展金融市场，鼓励金融创新。推进利率市场化改革。扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用。推进人民币资本项下可兑换工作。加强和改善金融监管，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。（人民银行、金融监管机构、发展改革委、财政部等负责）
（四十五）分类推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥地分类推进事业单位改革。（中央编办牵头）
九、进一步提高对外开放水平
（四十六）积极发展互利互惠的多双边经贸关系，不断拓展新的开放领域和空间。继续推动多哈回合谈判，反对各种形式的保护主义，促进国际经济秩序朝着更加公正、合理、共赢的方向发展。（商务部、外交部、财政部、发展改革委会同有关部门负责）
（四十七）切实转变外贸发展方式。在大力优化结构和提高效益的基础上，保持对外贸易稳定增长。一般贸易和加工贸易出口要继续发挥劳动力资源优势，减少能源资源消耗，要向产业链高端延伸，提高质量、档次和附加值。积极扩大自主品牌产品出口。大力发展服务贸易和服务外包，不断提高服务贸易的比重。坚持进口和出口并重，扩大先进技术设备、关键零部件和能源原材料进口，促进从最不发达国家和主要顺差来源国增加进口，逐步改善贸易不平衡状况，妥善处理贸易摩擦。（商务部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、海关总署、税务总局、质检总局、外汇局等负责）
（四十八）推动对外投资和利用外资协调发展。加快实施“走出去”战略，完善相关支持政策，简化审批手续。鼓励企业积极有序开展跨国经营。加强对外投资的宏观指导，健全投资促进和保护机制，防范投资风险。坚持积极有效利用外资的方针，注重引进先进技术和人才、智力资源，鼓励跨国公司在华设立研发中心，切实提高利用外资的总体水平和综合效益。抓紧修订外商投资产业目录，鼓励外资投向高新技术、节能环保、现代服务业等领域和中西部地区。（商务部、发展改革委、工业和信息化部、人民银行、农业部等负责）
十、加强廉政建设和反腐败工作
（四十九）认真治理政府工作人员以权谋私和渎职侵权问题。针对工程建设、土地使用权出让和矿产资源开发、国有产权交易、政府采购等重点领域存在的问题，加大查处违法违纪案件工作力度，坚决惩处腐败分子。（监察部牵头）
（五十）切实加强廉洁自律。认真贯彻执行《廉政准则》，落实领导干部收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国（境）外等情况定期报告制度，自觉接受监督。加强审计和监察工作。加大对行政机关领导干部和国有企业、事业单位负责人的监督力度。（监察部、审计署等负责）
（五十一）坚决反对铺张浪费和形式主义。精简会议、文件，清理和规范各种达标、评比、表彰以及论坛、庆典等活动，从经费上严加控制。规范公务用车配备使用管理并积极推进公务用车制度改革。加快实行财政预算公开。（监察部、国务院办公厅、财政部、人力资源社会保障部、公务员局、发展改革委、国管局、预防腐败局等负责）
十一、加强民族、宗教、国防、港澳台侨、外交工作
（五十二）进一步做好民族和宗教工作。坚持和完善民族区域自治制度，全面落实中央支持少数民族和民族地区发展的政策措施。制定实施扶持人口较少民族发展、推进兴边富民行动和发展少数民族事业五年规划。全面贯彻党的宗教工作基本方针，深入落实《宗教事务条例》，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济发展、社会和谐中的积极作用。（国家民委、发展改革委、财政部、扶贫办、宗教局负责）
（五十三）继续加强侨务工作。保护侨胞的正当权益、保护归侨和侨眷的合法权益，充分发挥他们在促进祖国统一和民族振兴中的独特作用。（侨办、外交部负责）
（五十四）积极支持国防和军队建设。加快全面建设现代后勤步伐。推动军民融合式发展，加强国防科研和武器装备建设。建设现代化武装警察力量，增强执勤、处置突发事件和反恐维稳能力。加强国防动员和后备力量建设，巩固和发展军政军民团结。（工业和信息化部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、国家国防动员委员会、国务院中央军委军队保障社会化工作领导小组负责）
（五十五）全力支持香港、澳门两个特别行政区发展经济，改善民生。支持香港巩固和提升国际金融、贸易、航运中心地位。支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展。充分发挥香港、澳门在国家整体发展战略中的独特作用。进一步提高内地与港澳合作的机制化水平，支持粤港澳深化区域合作，实现互利共赢。（港澳办、发展改革委、财政部、交通运输部、商务部、人民银行、旅游局等负责）
（五十六）努力维护两岸关系和平发展的良好局面。继续推进两岸协商，积极落实两岸经济合作框架协议，加强产业合作，加快新兴产业、金融等现代服务业合作发展，支持有条件的大陆企业赴台投资。支持海峡西岸经济区在推进两岸交流合作中发挥先行先试作用。深入开展两岸社会各界交流，积极拓展两岸文化教育合作。增进两岸政治互信，巩固两岸关系和平发展的政治基础。（台办牵头）
（五十七）继续推进全方位外交。保持与主要大国关系健康稳定发展，积极推进对话合作，扩大共同利益和合作基础。深化同周边国家的睦邻友好合作关系，推进区域次区域合作进程。增进同广大发展中国家的传统友好合作关系，进一步落实和扩大合作成果，推进合作方式创新和机制建设。积极开展多边外交，以二十国集团峰会等为主要平台，加强宏观经济政策协调，推动国际经济金融体系改革，促进世界经济强劲、可持续、平衡增长，在推动解决热点问题和全球性问题上发挥建设性作用，履行应尽的国际责任和义务。（外交部会同有关部门负责）
今年是“十二五”开局之年，做好今年的工作对于完成“十二五”各项目标任务至关重要。各部门、各单位要认真履行职责，加倍努力工作，切实完成各项任务。一要加强组织领导，结合本部门、本单位实际抓紧制定落实重点工作的实施方案，明确每项任务的时间进度和质量要求，并于4月15日前报国务院。二要增强大局观念，牵头部门与协办部门要强化协调配合，形成工作合力，切实提高办事效率。三要统筹兼顾，抓住重点，着力解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，做好关系全局、影响长远的重要工作。四要坚持求真务实，真抓实干，深入基层、深入群众开展调查研究，及时发现新情况，解决新问题。五要加强督促检查，完善问责机制，严肃责任追究，确保各项政策措施落到实处。

国务院
二○一一年三月十九日



基层法院法官职业化困难与出路

吴学权　陈冲


法院改革由审判方式改革（如加大当事人举证责任、改变庭审方式等）开始推进至审判组织改革（如还权于合议庭、独任庭，审判长选任制等），由于改革仅在低层面上推进，而未注意到系统改革的跟进和人的因素，改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台，这涉及法院审判主体改革问题，属于诸项改革的关键之处，属“点睛之笔”。因为“在各项因素中，人的因素是第一位的”。
作为基层法院，也面临法院职业化问题，法官职业化将有可能解决目前法院所面临的诸多问题，不实行法官职业化，基层法院的改革将受到瓶颈制约。同时作为全国法院中数量最多、法官人数最多的法院，基层法院法官职业化建设不推进，也会影响全国法院整体法官职业化建设步伐。笔者作为基层法院的一员法官，对此也倍加关注。基层法院法官职业化建设的积极意义和实现途径论著颇多，我不再多作论述。现就基层法院法官职业化建设所面临诸多现实困难以及解决困难的途径，谈一点粗浅看法。
一、基层法院法官职业化建设所面临的困难
1、法官员额少与案件数量多矛盾。根据最高院的意见，法官员额将根据审判任务量、辖区人口和面积、经济发展水平等各种因素在现有编制内合理确定。法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官员额的确定，意味着法官数量的减少。这意味着目前在法院档案、政工、后勤等部门的“不办案法官”将不再有法官名义（这无疑是正确的），同时也意味着目前在一线审判部门审理案件的审判员、助理审判员中，为数不少的人员将不再有审理案件的权限。这将进一步加剧人少案多的矛盾。以我院2002年民商事案件审理为例，2002年案件数是4733件，审判员（包括助理审判员）共33人，人均办案144件。如以现有审判人员1/2至1/3确定法官员额，人均办案将为288至432件，这和西方发达国家相比，数量也是比较高的，法官办案压力可想而知。
即使如此，集审判职务与行政职务于一身的院长、副院长、庭长、副庭长（以业务素质论，他们也是法官中的精英），将占据大部分法官员额（在基层法院的话，如给予20—30个法官员额，可能已全部占据）。但目前此类人员办案数量极少，他们担当的职务所面临的行政管理、工件协调等行政事务相当繁重，此将使法官员额少与案件数量多的矛盾更加突出。目前取消院、庭长设置不现实，减轻他们的行政事务也不现实，不让他们占据法官员额更不现实，这是确定法官员额所面临的客观现实困难。
2、法官遴选困难。法官职业化的重要步骤是抬高“职业准入”门槛，可能作为高级法院、中级法院相对容易达到，而基层法院则比较困难。法官遴选无非两条路径，一是从内部，一是从外部。从内部而言，近年来基层法院由于编制原因进人极少（如我院自1995年以来，只进了3个法律专业本科生），内部人员多数年龄偏大，几年后法官员额出现空缺，可遴选对象有限。从外部而言，基层法院法官待遇低，法官地位不尊荣（在外人眼中法官即是公务员），对通过国家司法考试的法律人员吸引力不强。即使能遴选到，人员素质也会相对偏低，不能“来之即战”，法院还要投入大量精力、财力培训，此将失去法官遴选的价值。
3、法官职业化与目前基层法院司法任务有矛盾。基层法院目前解决的纠纷数量多，但案件相对简单，多集中在几大类型，以民事案件为例（民事案件无疑为基层法院案件大头），多集中在婚姻类、侵权类、债务类案件。基层法院法官主要面临的问题是事实认定问题，而非法律问题。而事实问题认定主要有赖于法官的社会经验、人生阅历和司法技巧、技能的掌握，而非法学理论水平的高低。根据学者朱苏力的实证分析，基层法院大部分案件并不需要所谓职业化法官审理 ，提供给专业型、复合型、精英型法官施展才能空间不大。
4、法官职业化与社会对基层法官的要求有矛盾。法官职业化从西方国家的经验看，都在一定程度上存在着脱离社会和民众现象，而这与当今社会和群众对基层法官的要求相反，无论是政府还是普通群众，都要求法官多充当“法律咨询人”的角色，要亲近社会、贴近民众。
二、解决基层法院法官职业化困难的出路
法官职业化建设是一项系统工程，其面临的问题很多，涉及司法体制、干部人事制度、司法经费保障等多个层次，很多问题不是凭法院一家所能解决的。但这并不意味着法院在此过程中无所作为，相反，法院在此过程中应积极创造条件，形成科学系统的改革思路，从自身角度积极推进，以内部改革来促进外部改革。
同理，基层法院法官职业化存在着诸多困难，有的困难不是一时两时就能解决的。但如果理论支撑得好，很多困难也可以凭借法官职业化建设，加以配套改革而取得实质性进展。笔者的设想是：
1、与法官员额制同步推进，对案件进行不同类型和层次的划分，实行案件分流、程序分类。目前社会原有纠纷解决机制或受到轻视，或无法适应新的社会状况，呈萎缩态势。大量的纠纷进入法院，法院总体案件近期内不会有明显下降。法院目前能做的就是将案件进行繁简分流，结合审前程序改革，将大量案件解决在审前程序。通过审前程序，由审前程序法官（应是法官助理，而不是由职业法官担任）将大量事实清楚、当事人无争议案件或当事人不到庭的案件（需修改民诉法，设立简易判决制度）或调解或简易判决进行解决，估计这样可消减现行案件的60％—70％。将案情复杂、法律关系相对复杂的案件由审前程序法官组织当事人交换证据，确立争点后交法官审理，这样庭审程序较现在也将大为简便、快捷。估计这样的话，庭审法官数量要求将大为减少，案件裁判权将集中在少而精的具有法官员额的法官手里。
2、区分不同层次的法官职业化标准。基层法院法官侧重于解决纠纷功能，注重个案的细节和事实问题，其要求有丰富的社会经验、人生阅历，对查明事实方面的能力和经验要求较高，而对于法学理论和学术才能相对要求较低。而上诉法院法官侧重于规则制定，对法学理论积累和学术才能的注重明显超出其在查明事实方面的能力和经验。不能简单地以美国联邦最高法院大法官的格式来套中国基层法院法官，毕竟基层法院法官主要工作是在了解基本法律原则的情况下解决纠纷，解决纠纷是第一位的任务。故在法官职业化过程中应根据各级法院的工作状况和关注重点，确定不同的职业化标准。对基层法院而言，法官职业化应侧重于法官解决事实争议的能力和经验，适当关注法学理论水平。
与此相对应，考虑到基层法院处理同样数量案件的工作量要比上级法院的工作量大，在确定法官员额时应给予基层法院以一定的倾斜。考虑到基层法院处理一审案件，花费在事实认定上的时间较多，要适当增加基层法院法官员额，以适应基层法院的司法任务需要。
3、在法院内部，待遇向职业化法官倾斜。基层法院总体待遇不高，在可预见的近期内，法院工作人员待遇不会有明显提高。我们目前可做的是在争取组织、人事、财政等部门的支持后，在法院范围内利用法院可动用的权限向职业法官倾斜待遇，以隆职业法官地位，以此来增加职业法官的职业吸引力。
4、确保职业法官工作重心在主持庭审、决定案件裁判。对于大量的案件程序性事务则由法官助理和书记员完成。社会对于法院提出的“咨询角色”要求可由法官助理和专职人员去完成。当然，法官职业化也不意味着职业法官脱离社会、脱离民众，法官也要注意多接触了解社会，庭审要保持亲和力。
基层法院办理了占全国80%以上的案件，基层法院是法院工作的重点，也理所当然地是推进法官职业化建设的重点。以符合基层法院实际的改革举措逐步推进法官职业化建设，这应当成为衡量中国法官职业化建设成功与否的重要标准。