正确认定“应当知道具体行政行为内容” 中的“应当知道”



一、案情
2001年1月17日，四川海龙实业有限公司(后更名为四川派派新材料科技有限公司) 与绵阳富乐水电建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，其中因办公楼工程存在严重质量问题和拖欠工程款问题，绵阳富乐水电建筑工程有限公司于2003年9月5日向绵阳市涪城区人民法院起诉四川派派新材料科技有限公司，诉请判决被告支付工程款98万元；赔偿停工、窝工等损失3.3万元以及违约金。在一审举证期内，原告绵阳富乐水电建筑工程有限公司遂找到绵阳市建设工程质量监督站在其打印好的《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署了“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了绵阳市建设工程质量监督站的公章后，并提交给涪城区法院，拟证明其修建的办公楼主体工程质量是合格的，被告应当支付工程款。
一审法院认定被告辩称办公楼工程存在严重质量问题，与绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的证明相矛盾，遂判决被告支付工程款79.892997万元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一审判决上诉至绵阳市中级人民法院。
绵阳市中级人民法院审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站是负责绵阳市范围内建设工程质量监督的权力机构，2003年7月14日给被上诉人出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了单位印章，是绵阳市建设工程质量监督站法人行为。上诉人主张办公楼工程存在质量问题不予采信。2005年11月7日绵阳市中级人民法院作出(2005)绵民终字第446号民事判决:驳回上诉，维持原判。
二、一审
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以绵阳市建设局和绵阳市建设工程质量监督站为被告向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。
绵阳市建设局辩称: 其不是本案适格的被告，因为绵阳市建设工程质量监督站是根据《四川省建筑管理条列》的授权进行的，建设局与本案无关。
绵阳市建设工程质量监督站辩称: 一、质监站的行为并非行政行为，仅仅是一个证明行为。二、质监站行使的是对验收决定的监督权，而不是验收权，只要建筑质量不危及结构质量安全，验收程序合法，质监站就认为验收结论是合格的。三、在2003年9、10月份原告在绵阳市涪城区法院进行民事诉讼时就知道该行政行为的具体内容，而直到现在才起诉，早已超过了起诉期限。
绵阳市中级人民法院经审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站在《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 这一行为，系履行绵阳市建设工程质量监督管理职责过程中的行政确认行为，属人民法院行政诉讼受案范围，且该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，四川派派新材料科技有限公司是本案诉讼的原告主体资格。依据《建设工程质量监督条例》、《四川省建筑管理条列》的相关规定，在绵阳市城市规划区内对建设工程质量实施监督管理职责的部门是绵阳市建设局，质监站接受建设局的委托，在绵阳市城市规划区内履行建设工程质量监督管理职责过程中作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由建设局承担，故建设局系本案适格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最迟在2004年10月底之前就已知道了该具体行政行为的内容，提起行政诉讼的最后期限应为2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，其起诉依法应当驳回。
2007年9月12日，绵阳市中级人民法院作出(2007)绵行初字第7号行政裁定:
驳回原告四川派派新材料科技有限公司的起诉。
三、二审
四川派派新材料科技有限公司不服一审判决，委托成都律师冯明超为二审诉讼代理人，提出如下上诉理由:
首先，起诉期限从法人知道具体行政行为的内容时起算，这里的“知道具体行政行为的内容” 是指行政行为的内容是具体、清楚、明确的，要具有唯一性、确定性。绵阳市质监站出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，因其内容只说了“办公楼主体工程通过了验收”，验收的结果是否合格？不明确、不具体。绵阳市中级法院（2005）绵民终字第446号民事判决认定“办公楼主体工程通过了验收” 的 准确的含义就是“合格”，因此起诉期限应当从判决生效的2005年11月7日开始计算，没有超过法定期间。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一审代理人于2004年10月21日以代理词的方式对该事实进行自认，只能证明其代理人知道该事实，但代理人的授权范围不包括行政诉讼，代理人所产生的代理行为仅对所代理的民事案件产生相应的法律后果，不能倒推上诉人知晓该行政行为，一审法院以代理人2004年10月21日知道该行政行为的内容作为起诉计算起点是错误。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回复后认为绵阳市质监站在工程存在六大质量问题的情况下，仍不撤销其行政行为；又再次申诉，要求撤销其行政行为。绵阳市质监站答复: 绵阳市政工程勘测设计院认为工程符合设计，故不能撤销；建议四川派派新材料科技公司先向设计院反映，如果设计院认为工程不符合设计，才可能被撤销，因此在2005年11月收到绵阳中院终审判决起到2006年8月期间，行政机关一直在对四川派派新材料科技公司的申诉进行处理之中，依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若于问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期内” ，故上诉人的起诉期限没有超过法定期间。
四川省高级人民法院公开开庭审理后认为，本案争议的焦点一是市建设局是否是本案适格被告，二是派派公司的起诉是否超过法定的起诉期限。关于市建设局是否是本案适洛被告的问题，2000 年1月30日起施行的国务院《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，质监站受市建设局的委托具体实施建设工程质量的监督管理，其作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由市建设局承担，故市建设局是本案适格被告。
关于派派公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题，《若干解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，质监站于2003年7月14日在《情况说明》 上签署意见后，现无证据证明质监站曾告知派派公司，派派公司不知道质监站作出该具体行政行为的内容及起诉期限。虽然派派公司此后在参加相关民事案件的审理过程中，最迟于2004 年10 月底之前，知道了质监站签署意见这一行为，但在2005 年11 月7 日绵阳市中级人民法院作出（2005）绵民终字第446号民事判决后，派派公司才知道这一行为系质监站的法人行为，无法通过民事诉讼来解决这一行为产生的纠纷。故从2004年10月至2005 年11月7日这一期间，由于不属于派派公司自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间内，派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限。一审裁定认为派派公司的起诉已超过2年的起诉期限，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十三条、第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省绵阳市中级人民法院（2007）绵行初字第7号行政裁定；
二、指令四川省绵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
四、评析
行政诉讼的起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为的内容时起算，如何认定“应当知道” 学术界争议颇多。笔者认为这里的“应当知道” 与“具体行政行为的内容” 密不可分。首先，“具体行政行为的内容”是指行政行为的内容要具体，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性。“应当知道” 是法官根据已有事实的一种推断，并非是简单的“看到”，应当与具体行政行为内容是否明确、是否对相对人的权利产生影响相结合，综合判断推定应当知道的时间。由于建设工程质量验收不同于其他产品的验收，有其特殊性、复杂性。按2000年1月新的《建设工程质量监督条例》的规定，建设工程质量是否合格，要由建设单位组织设计、施工、规划、环境、消防等单位，分别进行验收，参与验收的单位各自确定所验收的项目是否合格，质监站只对验收程序是否合规进行监督，建设单位将参与验收单位的验收情况报质监站备案即可。按旧的《建设工程质量监督条例》质监站将参与验收单位的验收汇总后再由其作出是否合格的结论。因此，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”，并不代表工程质量就一定合格，一审时质监站也进行了同样的陈述，这样理解符合《建设工程质量监督条例》对工程质量验收程序的规定。问题的关键在于绵阳市中级人民法院认定“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 的准确含义就是工程质量“合格”之义，因此在二审民事案件判决作出后，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的行政行为对当事人的权利产生了影响，符合“行政诉讼法解释”第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人…，可以提起行政诉讼” 的规定，绵阳市中级人民法院认定该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，派派公司是适格的原告。四川省高级人民法院认定派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限，是正确的。

作者: 冯明超
2008年5月1日

提示: 查阅、下载“四川省高级人民法院行政裁定书”文本，可以在百度网页上搜索“冯明超” 或“（2008）川行终字第6号四川省高级人民法院行政裁定书” ；也可拔打028--88057681，13980999179索取。

能源部


能源部实施《总会计师条例》暂行办法
1992年5月10日，能源部

第一章 总 则
第一条 为了进一步明确总会计师在能源企事业单位的职权和地位，充分发挥总会计师在经营管理中的作用，根据《总会计师条例》，制定本暂行办法。
第二条 能源行业全民所有制大中型企业应设置总会计师。煤炭、石油、核工业、华能集团所属公司、水电工程局等大中型企业的总会计师设置，由中国统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业联合公司、中国石油天然气总公司、中国海洋石油总公司、中国核工业总公司、华能集团公司、中国水电工程总公司（以下简称归口公司），制定具体办法并组织实施。电力行业的跨省电网联合公司（总公司、集团公司）、省局（公司）以及大中型发电厂、供电局、物资供销、机械制（修）造企业和其他大中型企业，应该设置总会计师。
第三条 高等院校、科研院、所和勘测设计等事业单位，根据需要可设置总会计师，但必须经有关机关批准。煤炭、石油、核工业事业单位总会计师设置，由归口公司审批；电力事业单位总会计师设置，报能源部审批。
第四条 归口公司应设置总会计师，由单位主要行政领导提名，报能源部审批。
第五条 总会计师是单位行政领导成员，协助单位主要行政领导人工作，直接对单位主要领导人负责。
第六条 总会计师组织领导本单位的财务管理、成本管理、预算管理、资产管理和会计核算、监督等工作。协助单位主要行政领导人对本单位基建投资、生产经营和经费安排等重要经济问题进行分析、决策。
第七条 总会计师具体组织本单位执行国家有关财经纪律、法规、方针政策和制度，保护国家财产。
总会计师的职权受国家法律保护。单位行政领导人应当支持并保障总会计师依法行使职权。

第二章 总会计师的职责
第八条 总会计师组织本单位的下列工作：
（一）组织编制和执行工程投资预算、财务收支计划、银行贷款使用计划，拟订资金筹措和运用方案；
（二）组织对工程投资和生产、施工经营成本费用进行预测、计划、控制、核算、分析和考核；
（三）组织建立健全会计核算制度，督促财会部门加强财务管理和提高会计核算水平；
（四）组织清产核资、资产管理工作，保护国有资产完整；
（五）对外资的借入、使用和偿还进行管理和监督；
（六）贯彻执行国家价格政策，组织审核企业内部自销产品、劳务价格；
（七）承办单位主要行政领导人交办的工作。
第九条 总会计师负责对本单位财会机构的设置和会计人员的配备、会计专业职务的设置和聘任提出方案；组织会计人员的业务培训和考核；支持财会人员依法行使职权。
第十条 总会计师协助单位主要行政领导人对企业生产经营、项目投资、事业单位业务发展等问题作出决策。
总会计师参与新产品开发、技术改造、科技研究、工资奖金等方案的制订；参与组织国内外贷款和国外合资、合作项目的谈判、签约；参与企业债券、股票的发行；参与其他重大经济合同的研究和审查。

第三章 总会计师的权限
第十一条 总会计师对违反国家财经法律、法规、方针、政策、制度、纪律和有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或纠正。制止或纠正无效时，提请单位主要行政领导人处理，并同时向上级主管部门报告。
单位主要行政领导人如不同意总会计师处理意见，总会计师应当依照《中华人民共和国会计法》第十九条规定执行。
第十二条 总会计师有权组织本单位各职能部门和所属单位开展经济核算，财务会计和成本管理等工作。
第十三条 总会计师主管审批财务收支工作。除一般的财务收支可以由总会计师授权的财会机构负责人或者其他指定人员审批外，重大的财务收支，须经总会计师审批或由总会计师报单位主要行政领导人批准。
第十四条 总会计师对本单位国有资产的毁损、报废、出租、出售等不符合规定的，有权制止或纠正。
对盲目采购物资造成积压、损失浪费和擅自扩大工资基金的发放范围，提高标准的，总会计师有权追究责任，并提请主要行政领导人进行处理。
第十五条 总会计师审查和签署本单位的预算、财务计划、成本和费用计划、财务专题报告、会计决算报表。重大的经济合同、协议等，在单位内部须经总会计师会签。
第十六条 会计人员的任用、晋升、调动、奖惩，应事先征求总会计师的意见。财务机构负责人或会计主管人员的人选，应当由总会计师进行业务考核，按干部管理权限任免。

第四章 任免与奖惩
第十七条 总会计师由本单位主要行政领导人提名，报上级主管部门任命或聘任。免职或解聘程序同。
归口公司的直属单位总会计师的任命或聘任报部经济调节司、人事劳动司备案。免职或解聘程序同。
第十八条 总会计师的条件按《总会计师条例》第十六条规定，严格选拔。
第十九条 未设总会计师而设副总会计师的单位，可按以下情况处理：
（一）原有副总会计师实际上已承担了总会计师职责并能胜任总会计师工作的，可按审批程序任命为总会计师；
（二）原有副总会计师暂时不具备总会计师任职条件的，可通过培训，帮助提高，待任职条件具备后任命为总会计师。经过培训后，个别仍不符合任职条件的，可报主管部门要求调整。
第二十条 对缺乏总会计师任职条件人选的少数单位，可由有关主管单位统一调配，按程序任命或聘任总会计师。
第二十一条 总会计师在工作中成绩显著者，可按照《总会计师条例》第十七条规定予以奖励。
第二十二条 对总会计师的处分按《总会计师条例》第十八条规定办理。
第二十三条 单位主要行政领导人阻碍总会计师行使职权的，以及对其打击报复或者变相打击报复的，上级主管单位应当根据情节轻重给予行政处分。情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十四条 煤炭、石油、核工业集体企事业单位需要设置总会计师的，参照本办法和归口公司制定的办法执行。电力集体企事业单位需要设置总会计师的，参照本办法执行。
第二十五条 归口公司制订的实施办法应报部备案。
第二十六条 本办法由能源部经济调节司负责解释。
第二十七条 本办法自颁发之日起执行。