在公民基本权利面前，公权力应当严格约束——兼以此文悼念蔡定剑先生

刘建昆


　　我和蔡先生素昧平生，既没有见过面，也没有完整阅读蔡先生的任何著作。作为一个行政法、公物法的业余爱好者，我只是偶尔读过蔡先生几段关于城管的论述，正如也读过蔡先生同校教师何兵先生的几段文章——但是我和何兵先生，貌似见过面，十多年前，我在母校烟台大学读书的时候，何先生在法律系还是是很拉风的，粉丝一片。进近来网上流传一篇蔡先生的遗作，即《城管与小贩战争如何终结——谈政府过度管理症的治理》，通过阅读文字，我的基本判断是，无论作为宪法学者，还是作为行政法学者，他们对于现行城管制度（包括相对集中行政处罚权制度）的基本判断都是不合格的。

　　城管所执行的权力，在法理而言是很明确的，即公物警察权，迄今已有一百余年，几乎是与现代行政法同时，不可谓不悠久。公物警察权自法国法上“道路违警”发展未来，简言之，是以行政权力维系公物（或者翻译为公产）本体安全及其利用秩序，深言之，仍然是维护公物所附着的公共利益。但是就公物的管理权和公物警察权而言，在必要的时候，仍应当退却。公物就其正常利用，一般有其特定的用途，比如公路之用于通行，公园之用于休憩；但是，当一旦基于公民的法定基本权利需要利用他们从事日常用途之外的利用，比如道路之用于游行示威，公园之用于言论宣讲，公物行政机关自不得以违背公物基本用途为由而以拒绝。更何况，公物用途的多元化问题，比如利用公物经营商业或者乞讨，时常处于争议之中。

　　蔡先生认为：“自古以来，从事小商小贩就是老百姓的一种基本权利，即生存权和经济自由权。我国宪法虽然没有直接写明这一权利，但我国政府批准加入的《经济、社会、文化权利公约》明确规定，公民有职业选择的自由，有从事经济活动的自由。可见，小商贩摆摊是一种宪法性基本权利。既然是宪法性权利，那就是公民本身所有的不可剥夺的，不需要政府批准。”稍有法律素养的人一眼就可以看出，这段话就摊贩经营问题，完全不可能得出摊贩可以排除行政管制、可以不受场所限制、任意经营的结论。在现代社会，即便是公民基本权利，也必须受到特定的行政管制的限制。就法理而言，这种基本权利，只不过说明在一定程度上，行政机关有不得刁难的法定义务而已。正如游行示威权仍然在一定程度上需要得到警察行政机关的许可，境外公民回归祖国的权利必须得到出入境管理机关合理监督一样。更何况，历次宪法修订为什么没能将这项宪法性权利落实为文本？

　　蔡先生说：“城管是中国政府过度管制的标本”。这句话并没有切中城管及其相对集中行政处罚权制度的要害。在我看来，城管与小贩问题是中国立法滞后于现实、立法失败的完整范本。现行的“相对集中行政处罚权制度”在立法技术上是相当失败的，至少是混淆了国家经济管制权，以及经营中对将公物作为经营场所的管制的公物警察权之间两个完全不同的法律利益。早期我国自计划经济向市场经济转型，对于摊贩的管制着眼于工商管理，也即行使的是国家经济管理权，但是后来随着时常经济制度的确立，这种管制已经明显失去合理性，摊贩在城市中利用公物作为经营场所所发生的公物法问题，日渐凸显，在这种情况下，立法没有及时跟进解决，平衡各方的利益，反而抱住新制定的《行政处罚法》的大腿，将经济管理权赋予作为公物行政部门的城管，就明显的造成的法理上的错位，导致对于城管合法性的之一层出不穷。

　　蔡先生引用《行政许可法》第十三条认为适用于摊贩，并说：“公民能自主决定，市场机制能有效调节。行政机关可以通过监督检查的手段，保证食品的卫生。小商小贩通常经营的就是一些鲜活产品，民众有自己的判断力，小商贩有自己的决定权。”这段话完全漠视了作为摊贩经营场所的公物行政者的权力。其实，城市摊贩问题在立法技术层面上，正是没有通过科学的设置许可造成的，而且关于公物利用的许可，完全不是市场所能够有效调节的问题。

　　城管暴力执法的问题，我同样痛心疾首。蔡先生看到了城管的队伍素质问题，也看到了队伍素质后面“承担了一些不适当的城市管理任务”的原因，但是他却推导出“废除城管”的目标。且不说城管担负的公物警察权并非仅限于摊贩管理，即便是在摊贩管理问题上，完全废除管理也是根本不可能的。我仍然以为，只有立法才是解决之道，立法并非仅仅意味着授权，同时也意味着约束，意味着在执法目标、行政主体、执法身份、执法手段等全方面的约束。可惜的是，在现行的相对集中行政处罚权制度下，这是难以企及的奢望，作为公物行政机关的城管，本身就成为不良立法受害者。

　　看了网上的一些悼念文章，我知道蔡先生一直在为中国的宪政和民主制度践行。对于民主制度，每个人都有自己的梦想；对于法律人来说，宪政更是一个至高无上的期待。作为一个法律人，我始终以为，法律的理论、逻辑乃至思维方式是法律人特有的职业技术，只有基于娴熟运用这种职业技术，才能在更为宏观的问题上切中时弊。否则，往往流于空言。这也是我不怎么看好法理学家的原因所在。我们尊敬蔡先生，但是不认为他的所有观点都是正确和不能质疑的。因此附录一段我以前写的一篇论文的结语部分，我想，对于在城管摊贩这个问题上，或者比蔡先生的观点更具有说服力一些。

蔡定剑先生千古！


附录：

　　研究摊贩的法律地位问题，对于我们启示甚多。一方面，摊贩管理冲突的出现，是数种国家权力共同作用的结果，主要是国家的经济管理权，以及摊贩所利用的公物设施的公物管理权及其公物警察权，另一方面，就现行的立法，而言，两种公共权力的存在都缺乏科学的配置和制约。

一、多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾。

　　摊贩问题，既涉及国家对于摊贩经济的经济管理，也涉及公物利用关系。就对于摊贩的“无照经营取缔”而言，工商机关，作为国家经济管理权的执法者而存在，而城管是从原有城市公物主管机关（各地建设局）分化出来的公物警察权执法者，其职责主要是以行政权力保护包括市区道路在内的城市公物的本体安全及其利用秩序。这就出现了对于摊贩的多元化管理动因，在立法上往往出现法条竞合的情形，在执法上往往出现争夺管辖权的情形。相对集中行政处罚权之前“七八个大盖帽管一个小草帽”的情况，就是这种多元化管理的一个表现。一般而言，行政机关的职权分工，应该由法律加以明确。但是，由于公物的种类分散、立法滞后，理论准备不足，较少调查研究，有关公物的立法极为不完善、因而有关摊贩占用公共设施公物（摊贩不但会出现在城市街道，还有可能出现在广场、绿地、名胜风景区之类的公物）没有出现一个统一的管理思路和管理规定。就此而言，相对集中处罚权将摊贩取缔一律归于城管，虽然有一定的合理性，但还是过于简单化，并且，这种“相对集中”的试图绕过立法机构及制定法，直接调配国家行政权力，其合法性因此广受质疑。

　　但是，对城市公共设施公物进行一定的管制，又是确属必要的。对于城管来说，城市公物和公共设施的保护，仍然是核心利益、根本权力属性，从这一点上来说，借用商事法规进行摊贩管制，根本没有必要。城市公共场所，什么情况下可以作为摊贩的临时经营场所，需要什么样的行政许可程序，未经许可如何查处，这三个问题是城市公物利用秩序的基本问题，必须在《个体工商户条例》通过之前先行立法予以解决。

二、计划经济思维下的对摊贩进行的经济管制应当破除。

　　虽然国家具有经济方面的管制权，但是这种管制权在市场经济环境下触角应该伸向何处？摊贩问题是否应当接受国家的经济管制？我们认为，工商机关应该将更大的精力放到哪些关系国计民生的经济模式，对于摊贩这种传统的、就个体而言微不足道的经营方式，完全可以交给市场，在法律上废除《个体商户管理条例》《无照经营查处取缔办法》对于摊贩登记、取缔的任何限制，明确承认摊贩的经营权。只要他们具备了最起码的经营形态，遵守国家法律法规，诚实劳动，合法经营，都可以被视为市场交易主体而纳入商主体的范围。国家在对他们进行经济管理时应当尽量宽松，最多进行相应的税务信息登记即可。

三、完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置物用途。

　　目前摊贩合法化的本质，是摊贩合法利用公共用公物的问题而不是摊贩身份合法化问题。摊贩作为商自然人，其商事身份的合法化，是国家经济管理权的内容。然而摊贩利用（含不法侵占）公物进行经营的问题，则是公物法的内容。摊贩利用公物的合法化，可以科学设定或者变更公物设定实现摊贩利用公物合法化，即立法授权公物管理权行政机关，依法在城市某些公共区域开放或者有限制的开放摊贩经营场所。也可以参考解放初期北京市的做法，开征公物使用费。[ 解放初期，北平市制定了《摊贩用地租金暂行办法》，对占有公地的摊贩收取一定租金。收取地皮租和牌照税是管理和指导摊贩的有效手段，凡是不适宜设摊但一时又不好禁止的地方，征收较重的地皮租； 许多由商店化整为零的摊贩也因收税而自然收缩。《北平市对摊贩问题的处理》，载《北京档案》2009年第四期，第12页。]

　　公物的命名或者设定直接决定了改公物的用途。公物设定或者命名时已经包含了摊贩的利用，或者经过变更允许摊贩利用即属之。我国《城市道路管理条例》第三十二条第二款规定：“确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准”，即属于通过变更公物设定、改变公物用途，实现摊贩利用道路公物合法化的规定。我国民国学者范扬称之为“临时的特别使用”：“虽须官公署之特别认许，而现实为其使用时，不必每次请求官公署之许可。从而其使用，亦可与普通使用同视，不必认为特别之权利。”盖因其公物设定目的已经变更而言，故可以视为一般使用。因此德国法上也认为“在步行区销售报纸”属于一般使用，而“计划确定裁决（疑即公物变更决定）通常具有合并的法律效果，可以取代特殊使用许可。”

四、可以通过公物警察权上的行政许可实现合法化。

　　韩国学者金东熙认为，依据公物警察权的许可使用即“公共用物的一定使用这是指为维持公共秩序的警察目的使受到一般性的限制、禁止，但在不同情况下解除这种限制、禁止，使该公物可以合法使用的行为”，“在实定法上几乎没有具体的例子”；由于日韩对公物警察权的狭隘理解，这种看法其实是错误的。基于公物警察权，对于挖掘道路、占用道路的摊贩的解禁皆属基于公物警察权的许可使用。我国民国学者范扬云：“对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之”；“若得警察上之许可，仍得适法而为使用。”“此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能”。

　　从目前的实定法来看，我国摊贩使用道路是不能通过行政许可来合法化的。但是在公物法的发源地法国和德国则是可以的。王名扬先生介绍法国法上“临时的特别独占使用”：“在这种方式下，使用者在地面的设施只和公产接触，不深入底土，不固定于公产上面。如展览摊、货架、咖啡桌等。”“临时使用的允许权和收费权属于享有交通警察权（疑即相当于公物警察权）的行政主体。”德国学者沃尔夫《行政法》亦认为“为销售食品或者饮料而设置小吃摊需要特殊使用许可。”“属特殊使用许可的情形是：在停放的汽车里销售商品”；同时沿线居民“在生活用品商店前的人行道上摆设水果蔬菜；在饭店门前摆设吃饭用的桌椅、咖啡桌或者冷冻饮料桌”不属于沿线居民使用权而需要特殊许可。这些特殊许可义务与街头行艺许可一样是“一种形式限制”“预防性的使用许可赋予的一种物权”。

五、减少针对摊贩的城管公物警察权以及强制力的运用

湖北省武汉市人民政府


市人民政府关于修改《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的决定


（2012年11月26日市人民政府第232号令发布）



市人民政府决定对《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》作如下修改：

　　一、在第一条中增加《中华人民共和国行政强制法》和《武汉市市容环境卫生管理条例》作为立法依据。

　　二、将第二条修改为：

　　“本办法适用于本市下列区域：

　　（一）江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山、青山区和武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、市东湖生态旅游风景区、武汉化学工业区；

　　（二）蔡甸、江夏、东西湖、汉南、黄陂、新洲区的建成区和都市发展区及经市人民政府批准的其他区域。”

　　三、将第三条第三款修改为：

　　“武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、市东湖生态旅游风景区和武汉化学工业区的城市管理执法机构，受市城市管理执法局的委托,负责本管理区域内的城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作。”

　　四、将第四条修改为：

　　“市、区城市管理执法局（以下统称城市管理执法部门）按照本办法的规定，集中行使有关市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面的行政处罚权；城市管理行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使，仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。”

　　五、将第六条修改为：

　　“有下列违反市容管理规定行为的，责令限期改正，并处以罚款：

　　（一）在城市主要道路临街建筑物的阳台和窗外堆放、晾晒、吊挂有碍市容的物品的，处50元以上300元以下罚款；

　　（二）在城市道路或者其他公共场所、设施上涂写、刻画的，按照每处50元的标准处以罚款；指使涂写、刻画的，处5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处10000元以上30000元以下罚款；

　　（三）未经城市管理执法部门批准或者未按照批准内容张贴、悬挂宣传品，或者户外广告和宣传品过时、破旧没有及时清除的，处50元以上500元以下罚款。擅自组织张贴、悬挂宣传品的，处5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处10000元以上30000元以下罚款；

（四）未经批准或者未按照批准的要求和期限设置户外广告的，责令限期拆除或者改正，可按照每平方米2000元的标准处以罚款，但罚款最高不超过100000元；逾期未拆除或者改正的，申请人民法院强制执行；

（五）出店经营的，按照超出面积每平方米300元的标准处以罚款，但罚款最高不超过20000元；

（六）其他违反市容管理规定的行为，按照有关规定予以处罚。”

　　六、将第七条修改为：

　　“有下列违反环境卫生管理规定行为的，责令限期改正，并处以罚款：

　　（一）随地吐痰、便溺，乱扔瓜果皮核、纸屑、饭盒、烟蒂、饮料罐、口香糖、塑料袋等废弃物的，处50元罚款；

　　（二）乱倒污水，乱扔动物尸体等废弃物的，处50元以上200元以下罚款；

　　（三）未按照规定倾倒粪便的，处50元以上500元以下罚款；

　　（四）单位和个人将生活垃圾倾倒在非指定场所的，对个人处50元以上200元以下罚款，对单位按照每立方米100元的标准处以罚款；

　　（五）生活垃圾清运单位擅自将生活垃圾倾倒在非指定场所的，处200元以上1000元以下罚款；

　　（六）市容环境卫生专业单位未履行清扫保洁责任，清扫保洁不符合要求的，按照签订的责任书或者合同的约定处理；

　　（七）垃圾转运站未按照规定时间对社会开放或者内外环境不洁的，处1000元以上3000元以下罚款；

　　（八）科研、医疗、牲畜屠宰、生物制品等单位将产生的有毒有害废弃物混入生活垃圾或者乱倒乱扔的，处500元以上2000元以下罚款；

　　（九）在道路或者公共场所焚烧树叶、垃圾的，处50元以上200元以下罚款；

　　（十）在道路或者公共场所抛撒、焚烧纸课、冥票等丧葬用品的，处50元罚款；

　　（十一）改建、装修房屋产生的渣土未按照规定清除的，处50元以上200元以下罚款；

　　（十二）其他违反环境卫生管理规定的行为，按照有关规定予以处罚。”

　　七、将第八条修改为：

　　“有下列违反施工现场管理规定行为的，责令限期改正，并处以罚款：

　　（一）当街冲洗石料、在施工现场外堆放建筑材料的，处500元以上2000元以下罚款；

　　（二）运输散装、流体货物或者垃圾撒漏或者车轮带泥污染道路的，按照被污染面积每平方米100元的标准处以罚款;

　　（三）擅自将建筑垃圾、渣土等废弃物堆放或者倾倒在非指定场所的，对单位处5000元以上50000元以下罚款，对个人处50元以上200元以下罚款。”

　　八、将第九条修改为：

　　“在城市道路、广场等公共场所冲洗车辆的，责令限期改正，并处500元以上2000元以下罚款。”

　　九、将第十条修改为：

　　“未取得营运资质，从事清扫保洁的，责令改正，并处5000元以上10000元以下罚款；情节严重的，处10000元以上30000元以下罚款。未经许可擅自从事建筑垃圾运输的，对单位处5000元以上30000元以下罚款，对个人处1000元以下罚款。”

　　十、将第十二条修改为：

　　“有下列违反环境卫生设施建设和管理规定行为的，责令限期改正，并处以罚款：

　　（一）未按照规定配套建设环境卫生设施的，责令限期补建，情节严重的，可以处环境卫生设施建设费1倍以下的罚款；

　　（二）擅自拆除环境卫生设施，或者未按照批准的拆迁方案进行拆迁的，责令赔偿损失，并处2000元以上10000元以下罚款；情节严重的，可以处10000元以上20000元以下罚款；

　　（三）随意封闭、损毁环境卫生设施的，责令赔偿损失，并处2000元以上10000元以下罚款；情节严重的，可以处10000元以上20000元以下罚款。”

　　十一、将第十四条修改为：

　　“有下列损坏城市绿化及其设施行为的，责令停止侵害，并对个人处50元以上300元以下罚款；对单位处500元以上2000元以下罚款，同时，对其直接负责的主管人员和其他责任人处200元以上500元以下罚款；造成损失的，责令承担赔偿责任：

　　（一）在绿地内乱搭乱盖和乱倒乱扔废弃物；

　　（二）损坏花坛和绿篱；

　 （三）在草坪和花坛内堆放物料；

　 （四）刻划树木、攀摘花木；

　　（五）损坏栏杆、站石、水管等绿化设施；

　　（六）在城市绿地内设置广告牌（栏）；

　　（七）其他损坏城市绿化及其设施的行为。”

　　十二、将第十五条修改为：

　　“擅自砍伐、损毁树木的，责令赔偿损失，并处赔偿金额3倍以上5倍以下罚款。”

　　十三、将第十六条修改为：

　　“擅自占用城市绿化用地的，责令限期退还、恢复原状，并自占用之日起，按照每日每平方米100元的标准处以罚款；逾期未退还的，依法强制拆除。”

　　十四、将第二十三条修改为：

“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市管理执法部门按照《中华人民共和国城乡规划法》和相关法律、法规及规章的规定进行查处。”

　　十五、将第二十四条修改为：

　　“对场外（店外）违法经营的无照商贩，依照《无照经营查处取缔办法》（国务院第370号令）的规定予以取缔，没收违法所得，可以并处20000元以下罚款。”

十六、删除第二十六条。

　　十七、将第三十七条修改为：

　　“公民、法人和其他组织对城市管理执法部门作出的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”

　　十八、将第三十八条修改为：

　　“拒绝、阻碍城市管理执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”

　　十九、删除第四十一条。

此外，对原文有关条款中的个别文字作了修改，条款序号作相应调整。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》根据本决定修改后，重新予以公布。